ppp项目分析报告

项目分析报告

PPPPPP项目分析报告

目录

一、相关法律法规 ........................................................ （一）法律法规框架下

PPP相关概念 ......................................

（二）法律法规框架下操作指导

..........................................

二、PPP项目规模及结构.................................................. 三、PPP项目承接流程.................................................... （一）PPP项目操作流程................................................ （二）金融机构参与

PPP 的流程 ........................................

四、PPP项目实施........................................................ （一）基础设施项目分类及选择

.........................................

（二） PPP项目运作................................................... 五、融资渠道及融资模式

.................................................

（一）资金来源 ....................................................... （二）融资模式 ....................................................... （三）社会资本组合方案 ............................................... 六、利益分配方式及常见模式 .............................................

（一）利益分配方式

...................................................

（二）养老项目 PPP 运作模式研究 ..................................... （三）其他模式及交易信息 ............................................. 七、PPP案例详析：兴延高速

PPP项目案例..................................

八、PPP项目风险及措施.................................................. （一）PPP项目的风险提示.............................................. （二）PPP项目的风险控制..............................................

33714161618222224272727293030323552565658

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一、相关法律法规

表格 1相关名称索引

名称

关于制止地方违法违规融资行为的通知

关于加强地方性债务管理的意见

关于印发《地方存量债务纳入预算管理清算甄别办法》

的通知关于深化预算管理制度改革决定

关于深化重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见关于推广运用和社会资本合作模式有关问题的通知关于和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知关于和社会资本合作模式操作指南（实行）通知

关于开展和社会资本合作的指导意见关于开展财政支持地下综合管廊试点工作的通知

关于推行环境污染第三方治理的意见《关于实施和社会资本合作项目以奖代补的通知》《关于推进传统基础设施领域和社会资本合作（项目资产证券化相关工作的通知》

《和社会资本合作项目采购管理办法》

PPP）

文号

财预【2012】463号

国发【2014】43号财预【2014】351号国发【2014】45号国发【2014】60号财金【2014】76号财金【2014】112号财金【2014】113号发改投【2014】2724号财建【2014】839号国办发【2014】69号财金[2015]158号发改投资[2016]2698号财库[2014]215 号

说明：PPP项目相关法律法规的名称及文号汇总表，本报告中出现的文号均以本表为参考依据。

（一）法律法规框架下1. 定义

PPP相关概念

（1）财政部观点：和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“付费”获得合理投资回报;部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。（2）观点：和社会资本合作

(财金[2014]76号)

(PPP)模式是指为增强公

品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。(发改投资[2014]2724号)

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2.的范围如何界定

（1）县级(含)以上地方(财金[2014]113号)

（2）各地可选取市场发育程度高、负债水平低、社会资本相对充裕的市县,,

(发改投资[2014]2724号)

3.的实施主体

（1）按照地方的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。[2014]2724号)

（2）各省、自治区、直辖市、计划单列市和生产建设兵团财政部门应积极设立和社会资本合作中心或指定专门机构，

履行规划指导、(发改投资

融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。(财金[2014]113号) 4.社会资本的范围

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（1）已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级所属融资平台公司及其他控股国有企业。

(财金[2014]113号)

（2）签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。改投资[2014]2724号-合同指南) 5. PPP项目的周期

PPP 项目是和社会资本长期合作。合作期多长,其他文件并没有规定。只有征集第二批及第三批

PPP 示范项目的财金[2015]57 号

(发

及《评审标准》规定:采用建设-移交(BT)方式实施的,或者合作期限(含建设期在内)低于 10 年的 ,不作为备选项目。

PPP 强调项目全生命周期。一个基建或公共服务项目,设计寿命通常在 50 年到 100 年。但考虑金融机构融资期限的可行性

,规定最低

10 年是适当的。目前,除非性银行,能够做到 10 年贷款的银行也寥寥无几。

如BT 仅仅涉及投资和建设环节

,其期间也就 2 年左右,根本未

包括全生命周期。项目全生命周期强调的是运营。只有由社会资本负责项目运营,才能提高项目效率,才能做到物有所值。从现有 PPP 文件上规定的 PPP 运行模式 BOT、BOOT、TOT、BTO 等来看,PPP 项目都带O(运营)。当然 L(租赁)、M(管理)等也可以视为一种变相的运营。因此,不带运营的 BT 不是 PPP。6. PPP的特征

伙伴关系、利益共享、风险共担。而由

PPP模式这一轮的推动背景可

知，PPP模式的核心内涵在于：公私合营、债务隔离。

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（二）法律法规框架下操作指导1.未来的举债与

PPP的关系

PPP(即和

规范的地方举债融资机制仅限于：举债、社会资本合作)和规范的或有债务。2.在与社会资本合作的地位

要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及[2014]2724号) 3.PPP模式适用领域

（1）公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域号)

（2）PPP模式主要适用于负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、

(国[2014]60

PPP项目的“监管者”。(发改投资

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教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。(发改投资[2014]2724号) （PPP 项目只能是公益项目不包括商业项目

,经营性用地不宜作为 PPP

项目用地。商业项目不宜直接打包到 PPP 项目之中,可以通过一定的结构安排解决商业项目补贴 PPP 项目问题。）

（3）首先提出应根据行业特点和成熟度，在财政给予支持的公共服务领域，探索开展两个“强制”试点。垃圾处理，污水处理项目因为现金流稳定，市场化程度较高，PPP模式运用广泛，操作相对成熟，成为“强制”试点首先行业，各地新建垃圾处理，污水处理项目要“强制”应用PPP模式。(财金[2014]76号) 4.适用PPP模式的项目条件

（1）投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、较高的基础设施及公共服务类项目。

市场化程度

(财金〔2014〕113号)

（融资:不得固定回报、保底承诺、回购安排。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第 21 条规定:“可以作出承诺,但不得承诺固定投资回报”。财金[2015]57 号及《评审标准》明确规定采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的将不被列入备选项目。采取固定回报、保底承诺、回购安排的项目实则仍是地方借债融资,扩大地方债务,违背了 PPP 风险共担、绩效评价等原则,因而不属于 PPP 项目。）5.PPP模式的操作摸式

（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

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（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需补贴部分资金或资源的项目，可通过授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交

(BOT)、建设—拥有—运营

(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“付费”回收投资成本的项目，可通过购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。号)

6.PPP项目的工作机制

（1）项目储备-项目遴选-伙伴选择-合同管理-绩效评价-退出机制(发改投资[2014]2724号)

（2）财政部项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。(财金〔2014〕113号) 7. PPP项目的采购方式

对于 PPP 项目,无论采用特许经营还是购买服务

,均应采用

(发改投资[2014]2724

竞争性方式选择社会资本。《采购法》中规定购买服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一采购来源、询价五种采购方式。《和社会资本合作项目采购管理办法》财库加了竞争性磋商的采购方式

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定:“本办法所称基础设施和公用事业特许经营

,是指采用竞争方式依法授权

[2014]215 号增

中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。”在司法实践,特许经营项目未采用竞争性选择投资人,往往认定合同无效。因此《评审标准》

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规定:“未按采购相关规定选择社会资本合作方的”不列为备选项目。

8.选择社会资本的方式

（1）项目采购应根据《中华人民共和国采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、

邀请招标、竞争性磋商和

依法选择适当

完

单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，

采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、整、符合国家法律法规和采购，且采购中不作更改的项目。

财政部门(和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报审核;未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的，不再采用和社会资本合作模式。

(财金〔2014〕113号)

（2）严格按照《采购法》等规定，采取竞争性采购方式，引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。号)

（3）实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。[2014]2724号

9. PPP主要交易结构及合同体系

1. 交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。(财金〔2014〕113号)

（1）项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

(发改投资

(财金〔2014〕112

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（2）项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和付费等支付方式。（3）相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

2.合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。 (财金〔2014〕113号)

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、支付方式和风险分配结果等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。3.和社会资本合作项目通用合同指南10.对PPP项目的补贴及奖励

（1）对财政 PPP 示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模 3 亿元以下的项目奖励 300万元，3亿元（含 3亿元）至 10亿元的项目奖励 500万元，10亿元以上含（含 10亿元）的项目奖励800万元。（财金[2015]158号）

(从和省级财政的补贴重点看，主要补贴在项目的前期费用和

(2014年版)——项目合同

水、电、

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项目融资阶段，目的是加快 PPP 项目启动。从项目购买和执行的市（县）级来看，市（县）的补贴主要在项目运营阶段，除了提供一定的直接补贴外，间接补贴力度更大，隐蔽性更高，如土地用途专用和协议出让等，以保障PPP 项目收益为目标，由财政购买提前锁定公品价格。因此，具体到某些项目，市（县）财政补贴的强度更大。（2）有支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。(财金[2014]113 号)

（补贴条件是绩效评价合格。另在《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第

43条规定:“实施机构应当,,建立根据绩

)

效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制”。

《评审标准》将产出范围及绩效标准作为评审重点。从而使得社会资本获得的补贴及其他收入因为绩效不同而不同报情况。）

11.PPP项目资产证券化的条件

（1）对于传统基础设施项目，一是项目已严格履行审批、核准、

备案

,从而避免出现固定回

手续和实施方案审查审批程序，并签订规范有效的 PPP 项目合同，、社会资本及项目各参与方合作顺畅；二是项目工程建设质量符合相关标准，能持续安全稳定运营，项目履约能力较强；三是项目已建成并正常运营 2 年以上，已建立合理的投资回报机制，并已产生持续、稳定的现金流；四是原始权益人信用稳健，内部控制制度健全，具有持续经营能力，最近三年未发生重大违约或虚假信息披露，无不良信用记录。（发改投资[2016]2698号）

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二、PPP项目规模及结构

表格 2 2014-2016

年第一批PPP示范项目总量表（）

2014年26个

2015年206个

2016年516个

投资总额为1.17万亿元

共231个项目总投资额为7866.3亿元

说明：2014年第一批PPP示范项目原为30个，后调出4个。

随着PPP相关文件推出后，项目的发展相当迅速，规模也日益巨大。2014年至2015年项目数量增加了87.78%，为数量增速最快的一年，而2016年比2014—2015两年的项目投资总额高出了为规模扩张最快的一年。

32.77%，

从项目数量来看，示范项目总体行业分布情况变化不大，其中“城镇综合开发”类别的项目从无到有（数量减少（降幅为

6.4%）、“医疗卫生”类别的项目

5.44%），此外，“生态建设和环境保护”（涨幅为

3.57%）、“水利建设”（降幅为3.99%）和“文化”（降幅为3.21%）是仅有的变化幅度超过3%的行业。

从项目投资额来看，总体行业分布情况的变化情况较为显著，“市

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政工程”由于行业范围调整而投资额大幅降低（降幅为29.23%），投

资额增长迅速的是“交通运输”（增幅为19.72%）和“城镇综合开发”（9.57%），可以看出行业投资热点的转变。三、PPP项目承接流程（一）PPP项目操作流程

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环节

项目识别阶段包括：项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证4个环节。

项目准备工作包括：管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核3个环节。主要包括：资格审核、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。

执行阶段包括：成立项目公司、融资管理、绩效监测与支付、中期评价等环节。

PPP项目的移交要经过4个环节：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。规模及周期

基础设施项目的投资概算一般在亿元以上，其中大型项目的投资普遍超过 10 亿元，比如综合管廊项目单公里建设成本在亿元之间，高速公路项目单公里建设成本基本在轨道交通项目单公里建设成本甚至高达

5000 万~1

1 亿元左右，而城市

5 亿~10 亿元。如此大规模的

投资建设往往需要在 2～4 年的建设期内完成，基础设施的寿命一般为 50~100 年，为满足项目长时期的运营，同时避免正常生命周期内重复大规模的再投资，基础设施类项目往往具有较高的建设标准，如绿色工程和环保类项目等。

基础设施 PPP 项目的一个普遍特点是合作经营周期长，一般在20～30 年之间。相较于 2～4 年的建设期，运营期几乎占据了项目的整个生命周期。架构设计原理

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（二）金融机构参与 PPP 的流程1. 金融机构参与PPP的角色

表格 3金融机构参与

PPP项目的角色对比表

投资方式名称直接投资PPP项目

投资方式

直接投资PPP项目主要是轨道交通，市政供水、供气、供暖，污水处理，保障房，医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目，并且长期合同关系明确、投资规模需求大，市场化程度高。

投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，整体投资风险较高，回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。

投资于PPP项目的运营公司

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Figure 1 PPP项目盈利方式

社会资本退出PPP项目主要为移交给或指定的其他机构。移交方式包括期满终止移交和提前终止移交、有偿移交和无偿移交。同时，相关文件中提及，可依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

其中，市场上广泛使用的方式为产业基金，因此本报告中将以产业基金为例介绍其流程。从基金的资金层面上划分，一般可分为主导、金融机构主导和社会企业主导。（由谁做劣后资金）2. 产业基金参与PPP项目的合作模式

表格 4金融机构参与 PPP 的模式对比表

序号合作模式案例及分析

1

由金融机构联合地方2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通国企发起成立有限合集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总伙基金，一般由金融机规模达100亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。

构做LP优先级，地方该基金采用PPP模式，由兴业基金全资子公司兴业财国企或平台公司做LP富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政的次级，金融机构指定府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限的股权投资管理人做合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和GP。这种模式下整个融30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，资结构是以金融机构

厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合为主导的。

伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进

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行回购，厦门市提供财政贴息保障。

2

有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP优先A，地方指定的国企为LP优先B，该建设开发公司还可以担任LP劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9倍杠杆，除去付给优先级LP的成本后，放大杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益

3

由省级层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方做劣后，承担主要风险，项目需要通过省审核。这种模式一般对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。

率。

2014年12月，河南省与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议，总规模将达到3000亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

3. 产业投资基金参与PPP的还款来源

准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，

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供电、供水等一般属于此类项目。

公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于的资产服务购买收入，如需要支付服务费用或购买资产。4. PPP模式下产业投资基金的退出方式

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到

PPP项目公司后，

在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到

PPP项目公司

后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，由、开发运营公司进行股权回购；或将股权转让给、开发运营公司或其它投资者。

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到

PPP项目公司后，在

项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。四、PPP项目实施

（一）基础设施项目分类及选择

表格 5根据基础设施项目分类

序号1 2 3 4

项目性质涉水项目燃气和能源项目环卫环保项目城市道路交通及

园林绿化项目

具体项目

城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等

管道燃气、CNG 燃气、LNG 燃气、加气站、加油站及管网等垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等

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5 6 7

综合管廊项目供热项目市政公用设施管

养项目

城市共同沟、综合管廊等热源厂、供热管网、换热站等

道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等

按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的 PPP 模式。

1、采用合资合作和特许经营方式

此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG 燃气、LNG 燃气、加气站等项目，城市供热等项目。

2、采用购买服务、特许经营组合方式

此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。3、采用购买服务方式

此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

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（二）PPP项目运作一、经营性项目

特许经营期限应根据行业特点、项目生命周期、投资回报等因素综合考虑，最长不超过三十年。对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目，特许经营期可适当长于三十年。广州西朗污水处理项目是我国经营性 PPP 项目的典型案例。

表格 6广州西朗污水处理项目交易信息表

项目名称总投资项目建设内容发起方式项目实施机构采购方式社会资本方回报机制合作期限

广州西朗污水处理项目

9.85亿人民币

首期工程的建设内容包括西朗污水处理厂、截污干管及沿线应标式

EPC总承包商

招商引资会，通过谈判选择外商投资人开始为美国莱姆纳国际有限公司，后转让其67%股权给美国泰科亚洲投资有限公司

方向项目公司提供污水，项目公司向市方提供污水处理服务，方接受经处理过的污水并向合作公司支付污水处理服务费17年

4个泵站

二、准经营性项目

准经营性项目采用 PPP 模式，须考虑社会资本对投资回报要求的关注点，需解决社会资本的投资回报的来源和途径。准经营性项目采用 PPP 模式，其运作方式主要有：

1、将项目进行分割，部分环节市场化。出于减低投资规模或平衡运行成本的考虑，可将准经营性项目投资建设或运行环节进行分割，采用设计—建设—运营（DBO）、租赁-运营-移交（LOT）等方式运作。2、可通过授予特许经营权，提供可行性缺口补助或组合资源开发，增加项目收益来源，采用建设—运营—移交（

BOT）、建设—拥有—运

价格

营（BOO）等方式运作推进。可行性缺口补助包含投资补助、补贴、无偿划拨土地、提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃投资分红权、授予项目周边商业开发收益权等，为项目配置资源，提供

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补助，实现合理收益。组合资源开发方式有：将准经营性项目与经营性项目捆绑开发、将准经营性项目与其他资源组合开发、按流域统一规划项目实施等。重庆市彭水县凤升水库工程 PPP 项目是典型的准经营性 PPP 项目。

表格 7重庆彭水县凤升水库工程项目交易信息表

项目名称总投资项目建设内容项目实施机构采购方式回报机制凤升水库运营内部收益率上限社会资本方投资风险合作期限

重庆彭水县凤升水库工程项目

57474 万元人民币，其中，资金筹措方案为及市级投资补助万元，11494万元资金由PPP项目的社会资本方提供大坝枢纽工程、调水工程、灌溉供水工程和电站工程重庆市彭水县龙凤水资源开发有限责任公司招商引资会，通过谈判选择外商投资人

水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目——彭水新城J—3 地块 132 亩土地资源项目的物业开发10%

45980

重庆市水利电力建设有限公司和重庆建工集团房地产开发有限公司联合投资

因不可预见的自然灾害（地震），经相关部门审定后，按项目发起人承担80%，社会投资人承担20%分担造成的损失和超概投资。15年

三、非经营性项目

非经营性项目传统投资模式为

BT，由于BT模式大量增加债

务，不符合投融资改革的要求而被禁止。目前，地方推出的PPP 项目，主要是基础设施类项目，大多属于非经营性项目。非经营性项目采用 PPP 模式，运作方式主要有：

1、已存在的非经营性项目、有义务提供服务的，可以购买服务形式，采用委托运营、管理合同等运作方式2、将非经营性项目转化为准经营性项目。

将非经营性项目与其他经营

性项目、准经营性项目进行捆绑，“以丰补歉”；同时结合增补相关资源开发权、授予特许经营权等方式，使非经营项目能获得一定程度的使用者付费（能部分覆盖投资），将非经营性项目转化为准经营性项目，采用建设—运营—移交（

BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转

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让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式运作推进。3、对收益来源完全依靠付费的非经营性项目，可增加运营、维护、租赁等市场运营环节，创新付费方式，采用建设-移交-运营（BTO）、建设一租赁一移交（BLT）等方式运作。五、融资渠道及融资模式（一）资金来源

PPP 项目融资主要包括权益和债务两大类。在典型的

PPP 项目

中，和一家或多家社会资本作为项目公司的股东投入资本金，资本金一般占项目总投资的 20~30%，另外 70~80%则采用银行贷款、发行债券等债务融资方式。由于 PPP 项目投资期限长，保险资金、性银行贷款、PPP 引导基金等是较为理想的资金来源。（二）融资模式1. A+B 模式

A 为工程公司，出 90%的资本金和贷款，允许快进快出（类似BT）。工程公司出资高，是因为做完项目后，工程公司能通过工程款收回大部分投资；B 为运营公司，出 10%资本金和贷款，要考虑长远的维护运营。这是一个优势互补、产业链集成优化的组合模式。这种模式在现实中很多，但不同类型的项目一定有不同的股东，且不同的股东占的股份是有规律的（有相对固定的比例），以此出发，90%的要求对某些类型如运营成本占比高的项目可能太高，对工程公司风险较大。2.股+债+贷模式

即小股大债，就是投资者和金融机构共同出资本金，但金融机构持有的股份不是同股同权，只通过赚取利息承担相应风险，类似于夹

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层资金，实现项目全过程风险分担。

这种模式只适用于好项目，需要严格规范运作，须公布财政收入与债务并增信。这里的“股+债”就是明股实债，债则是真正的贷款，不太符合财金[2015]57号文件的精神。3. 工程企业与产业基金组成联合体

产业基金控股，工程企业完成建设，解决资本金问题；产业基金负责融资，解决降低融资成本的问题；提供担保、必要回购和补贴承诺。注意：为投资者提供融资担保目前多是违规的，合规的担保则是非融资担保和支持，比如给予金融机构直接介入权，在SPV 不能还本付息时可以接管

SPV和项目。对于回购，3 年期左右的

回购本质就是 BT，更长期特别是10年期左右的回购是可以的，关键是这个期间企业有在经营项目、承担维护运营责任，否则就是拉长版BT。但要做到有限追索项目融资才难。（三）社会资本组合方案

（1）具有建设管理经验的运营企业

+财务投资人;或者运营企业+财务

投资人，同时聘请建设管理企业进行建设管理。

污水处理、垃圾处理等相对成熟行业的

PPP 项目均是采取这种

方式，只是该类项目投资规模相对较小，一般由水行业的专业投资公司直接投资经营。而对于大型 PPP 项目，财务投资人往往不可或缺，这种社会资本选择策略也将是基础设施领域内其他行业走向成熟过程中的大趋势。

（2）具有财务实力的建筑类企业。

有财力的建筑类企业能够在保障项目工程安全、

质量和工期的同

时，解决项目资金来源问题。但这类企业在运营方面相对较欠缺，一般适合运营难度较小的基础设施项目，如高速公路等。

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（3）运营企业+愿意长期参与的建筑类企业组合。

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第三款“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的可以不进行招标，由联合体中的建筑类企业直接作为项目工程的总承包单位。”在这种投资人组合中，对于运营企业来说，其未来的赢利点主要是项目公司经营过程中的利润分红，而建筑类企业除了在运营期按照股权比例获取分红以外，还能够在建设期获得一定的工程利润，因此建筑类企业参与这种 PPP 项目会面临一个工程利润和项目投资回报如何取舍的问题，是运营企业和建筑类企业合作的一个潜在利益冲突点。因此，为保证合作关系的持续和稳定，建筑类企业在参与PPP 项目投资的过程中应转变投资理念，压低其作为项目总承包单位的工程利润，降低项目建设投资，增强竞争力。

六、利益分配方式及常见模式（一）利益分配方式

①城市轨道交通、城市综合交通枢纽、铁路、港口/码头、水库、环境

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治理等项目捆绑土地、旅游、矿产等资源开发项目;

②医疗、教育、养老服务设施、场馆类、机场航站楼等项目捆绑餐饮、物业、绿化等配套服务;

③公厕与垃圾投放设施、路灯节能、城市公共停车场站、城市公汽交通、高速公路等项目捆绑广告等副产品，保障性安居工程捆绑商品房这一副产品，海水淡化捆绑工业制盐这一副产品等

;

④投资规模相对较小、供特定人群使用或会对特定人群留下印象的项目，若该特定人群为某一商品的潜在客户，则生产该商品的企业可投资并冠名该项目;

⑤城市轨道交通等投资规模大、专业复杂的工程，可根据专业进行分割并分别选择适当的融资模式;

⑥规模小且分布零散的能源站(供热/冷)、(生活、工业)污水处理、(生活、餐厨)垃圾处理项目;

⑦城市供水、能源站(供热/冷)、污水处理、垃圾处理等 PPP 发展相对成熟的领域;

⑧既可以是同类公品中盈亏状况不同的项目捆绑，如捆绑交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定联系的异类公品中盈亏状况不同的项目捆绑，如海水淡化与发电捆绑

;

⑨污水处理、垃圾处理、隧道、桥梁等具有流量特征的项目，以及新能源汽车充电等市场不稳定的项目。

（二）养老项目 PPP 运作模式研究

1、公建民营型养老机构项目的 PPP 运作模式

（1）养老机构的托管收入，该部分费用一般由支付；

（2）资产可用性服务收入（类租金），该部分费用一般由支付；

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（3）项目附带的其他经营性收入；

（4）为保证项目可行性，提供的可行性缺口补助。2、民办非营利性养老机构（1）养老机构的运营管理收入；

（2）租金收入：根据《实施意见》的规定，以出租资产出租形式立非营利性养老机构的，允许项目公司收取不高于市场公允水平的租金；（3）项目附带的其他经营性收入；

（4）为保证项目可行性，提供的可行性缺口补助

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（三）其他模式及交易信息

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七、PPP案例详析：兴延高速PPP项目案例

实施方案

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项目概况

兴延高速公路位于京藏高速公路以西，南北走向，南起西北六环路，北至京藏高速营城子立交收费站以北，区段24.4公里）。主线路段征地面积约为积约为1270.85亩，全线征地面积合计约为工期为39个月，总投资143.5亿元。

财务测算主要假设条件参数表

序号

参数项

取值

说明

静态总投资，取值参考可研，实

一

总投资

149.5亿元

际总投资应为静态总投资加建设期利息

二

长度

42.4公里

参照可研贷款利率参照可

三

贷款利率

5.90%

研，测算中采用最大还款能力方式进行还本付息

四五

建设期

建设期资金投入比例

4年

按2：3：3：2投入

参照可研参照可研通行量由市政院

24090标准车/天，经

六

车流量

营期日均52419标准车

根据实际情况，在可研报告基础上进行调整，扣除一类车20天/年免费通行收入包含人员工资、运营管理费及养护费、管理费用

道路全长约42.4公里（山3846.65亩，立交区征地面4584.5亩。本项目施工总

七经营成本

参照本市目前高速公路运营成本

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八多经收入514.55

加油站及多经收入

按社会投资人自

九收益率8% 有资金内部收益率8%进行测算

实施方案1. 项目运作模式

采用特许经营的PPP模式，市授权市交通委作为实施机关，市交通委通过公开招标的方式选择社会投资人。首发集团作为出资人代表，出资约项目总投资的

25%；社会投资人出资约项目总投资

的26%，双方股权比例为49：51，共同成立项目公司。项目公司负责项目投资、建设、运营、维护兴延高速公路，期限届满移交。项目特许经营期内的特许经营权包括高速公路收费权、沿线广告牌以及加油站经营权。2.投融资结构

本项目总投资约143.5亿元，其中按项目总投资的约36亿元；社会投资人按双方股权比例相应出资，约余资金由项目公司负责筹集。3.项目公司股权结构

项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。其中，首发集团利用资本金出资约

32.7亿元（占股49%），社会投资人出资约34

25%出资，

37.5亿元，剩

亿元（占股51%），首发集团在项目公司中不分红。

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投资回报机制设置

项目经营收入：车辆通行费收入；广告牌、加油站等多种经营收入；实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入差额的补贴。

招商方式（1）公开招标

高速公路项目属于市场化程度较高的行业，为了保障本项目的充分竞争，有效降低运营补贴压力，本项目采用公开招标的方式来选择社会投资人。（2）施工经验要求

要求社会投资人拥有高速公路施工总承包一级及以上资质，并拥有在复杂山区段建设高速公路的经验和业绩，中标的社会投资人直接负责项目的施工建设任务。（3）控制价

对基准年约定通行费标准设定控制价人能进行充分有效的竞争。风险分配原则

（1）社会投资人承担项目投融资、施工建设、运营管理等市场风险；（2）方承担最低车流量保障风险以及方可控的法律变更引起的损失和成本增加风险；

（3）不可抗力风险以及超出方可控范围的法律变更及变化风险由双方共同承担。

1.67元/标准车.公里，保证投标

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八、PPP项目风险及措施（一）PPP项目的风险提示

各类风险分配遵循风险分担，二是全过程集成，三是产出和绩效要求明确，四是回报与绩效关联。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般公共部门承担较多该风险。

另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策：

（1）在区县级以上PPP项目中，和外国资本合作建设的项目优先，其次为与实力雄厚国有资本合作的项目，再次为和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目，最次为与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。

（2）省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为具有良好市场前景的地市级和区县级

PPP项目。

PPP机构

（3）没有现代企业运作机制而由主导的地级和县级

慎投，乡镇级PPP项目最好不投，除非其市场前景和管理机制特别优秀。

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（4）项目收益远远不能覆盖其建设运营成本，益或购买作为付费来源的（二）PPP项目的风险控制

且又无其他可靠项目收

PPP项目，建议不投。

建造阶段：设计不当、承包商不当、成本超支、工期延误、施工技术不当等运营阶段：原材料供应和价格、管理水平、市场需求/销售量、销售价格/竞争、环境污染、合作夥伴信用、合资风险等；

全阶段：不可抗力、可保险灾难

(火灾/洪灾/地震/盗窃/事故)、

政治风险(许可证)/国家风险、国有化/没收、外汇、利率、通货膨胀等盈利。

表格 8某PPP电厂项目的重要风险及应对措施

风险收费调价信誉电力调度改变

措施1

事先确定每年调价公式获取准确信息挑选最合适的伙伴与签或取或付获得担保，如调价或

措施2

维持与良好关系，企业/项目形象维持与特别是高层良好关系与签调度合同投保政治险

措施3

分离收费如部分固定可调/外币支付聘请第三方评估伙伴

担保调度设备维持与特别是高层

/

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延长特许期

外汇兑换不可抗力如期融资审批延误国有化贪污

获得担保获得担保争取参股与公私合作与公司合作

/资/资

采用双货币收费投保所有可投保险灵活收费如发展权获得担保国际融资政治保险与公司合作/资

良好关系采用期汇、对敲等获得资金支持挂牌上市融资维持与良好关系获得出口信贷签订防合同

维持与良好关系