新形势下我国西部地方政府职能的重塑与创新

新形势下我国西部地方政府职能的重塑与创新

赵贵宁 1

摘要：政府和市场作为推动社会经济运行的两个轮子，在不同的经济发展时期，由于片面强调政府或市场作用，即功能的单边性而导致的市场失灵和政府失灵现象曾一度各领风骚，政府与市场的关系可以说是经历了一个曲折交替、此消彼长的变迁过程。本文试为我国西部地方政府在本地区市场经济发展中怎样结合实际给自身作合适的定位以初步建议。

关键词：政府 市场 职能 重塑

政府在社会经济发展过程中应该做什么，能做什么，怎样促进社会经济的发展历来都受到诸多专家、学者、政府决策者的青睐，对于经济欠发达地区政府来说这些问题显得尤为重要。欠发达地区生产力水平尚未达到较高水平，经济发展滞后，市场经济体制虽然已经确立，但还仍处于整个国家市场经济发展的初级阶段，市场经济的成长需要政府权力介入并加以扶植，社会经济发展需要政府强干预。同时，在新生公共管理运动的影响和冲击下，面临知识经济和信息时代背景下不成熟的官僚制自身与民主和分权的矛盾，要求政府还权于市场，其经济职能社会化，从单一经济管理主体转向多元主体，减少和弱化政府对经济的干预，这使欠发达地区政府处于两难境地。那么欠发达地区如何根据自身现实状况协调两者之间的关系就自然成为当前公众关注的一个焦点.

一、关于政府干预市场的历史演进以及二者关系的定位：

（一）西方政府在其市场经济发展中的干预表现

1作者简介：赵贵宁，甘肃兰州人，研究方向行政管理。

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1、15世纪末，资本主义刚刚兴起，市场经济秩序尚未确立，市场经济发展还处于初级阶段，市场机制还不完善，市场尚不具备自主调节的力量。新兴的资产阶级需要大量的货币进行资本主义生产，资本的原始积累成为新兴资产阶级迫切要求，然而本国的生产不会给全社会带来资本的增加，只能经由贸易顺差而输入资本。要达到“贸易出超”、积累资本和增加社会资本供给等目的，没有国家的保护和扶植是举步维艰的。故而这一时期重商主义者倾向于政府管制，赞成国家实际上行保护关税的政策，并采取扶植和鼓励生产出口商品的工场手工业政策，国家开始大规模干预直至参与社会的经济活动。

2、18世纪时产业革命已经兴起，市场经济已渐趋成熟，经过资本原始积累阶段，资产阶级已经能够依靠自身的力量发展经济，市场经济的自我调节力量已基本形成，市场竞争规则业已十分健全，人们在交易中逐步认识到利用市场机制对社会经济资源进行配置比运用政府权力对社会资源进行配置费用更为低廉，此时国家对经济的干预已对市场经济的进一步发展越来越不利，而且日益成为社会经济发展的瓶颈。自由放任理论和政府不干预经济事务政策产生。其代表人物亚当•斯密认为国家的职能仅限于：保卫国家不受外国侵犯；保卫公民的私有财产和人身安全不受侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业就个人而言无利可图的，但对社会却是非常必要的事。这些才是政府发挥作用的领域。大卫•李嘉图强调国家在保护私有财产、革新政治、振兴教育方面的作用，并认为国家应为资本家营造良好的发展经济的环境，使他们在发展经济中充满信心。法国经济学家萨伊结合法国当时的国情，反对政府对经济的干预和保护关税等重商主义政策。

3、 19世纪末20世纪初，资本主义由自由竞争阶段过渡到垄断阶段，垄断资本家在追求垄断超额利润的过程中，对社会资源和商品生产进行操纵，市场机制和市场规律不能充分发挥作用。进入20世纪20年代后，整个资本主义世界陷入了深刻的政治、经济危机中。凯恩斯经济学就是在这样的历史背景下，迎合垄断资产阶级的需要而产生的。

4、20世纪70年代中期至80年代国家干预主义陷入困境，从而新经济自由主义卷土重来，

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其间涌现了现代弗来堡学派、货币学派、理性预期学派、供给学派等新经济自由理论，这些学派的共同点是：认为资本主义经济是完善的，私人企业经济制度有很大的优点，政府不应过分干预经济。

5、20世纪80年代末90年代初国家干预主义风云再起，新凯恩斯主义及其国家干预政策再度成为美国克林顿政府经济学的基础与参照。

（二）政府与市场的关系

政府与市场的关系是一个古老而又永恒的话题，从资本主义萌芽产生以来，市场便与政府一起成为推动经济社会发展的重要因素，为整个人类经济社会的进步与繁荣做出了不可磨灭的贡献。

政府和市场关系的问题是当代经济实践所无法回避的一个问题。无论是对于政府或市场本身，还是对待二者之间的关系，在哲学角度上，一般情况下只能从其矛盾着的对立面的相互联系、相互作用中即其有机统一中，来把握内在的本质。不管是由于认识的片面性，或是急于发展经济的心态，而忽视市场的消极面，其结果必将把市场的积极面推向极端，以这种态度来看待市场经济，必然就不存在政府的位置了。反之，如果我们把政府的优越性强化到极端，就会对政府的弊端认识不充分。在这种情形下，也就没有市场的地位可言了。

因此，我们应当摒弃了那种把政府与市场简单地对立起来的形而上学、机械僵化的旧观念，倡导在实践的基础上把政府与市场二者充分结合起来，相互取长补短，从而摸索出一条既能充分发挥政府的应有作用，又能完全体现市场积极作用的社会经济发展之路。

二、政府与市场特征及职能的分析：

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（一）概念、功能解析

1、政府作为一种以国家强制力为后盾的社会公共权威组织，依靠手中的行政权力起着特殊甚至主导性作用，它既可以成为市场经济发育、完善的强有力的“发动机”和“推进器”，又可以成为其难以逾越的巨型障碍、梗阻和瓶颈。

2、市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制与资源配置手段，其无与匹敌的功能优势在于借助价格机制的作用，把“经济人”的理性，利己行为转变为利他行为，并自动实施供求调节，趋于实现经济运行的瓦尔格均衡和资源配置的帕累托最优。但实际上，市场运行并不是我们想象中的那样充满着优美的逻辑与和谐，市场也多少存在着自身无法或暂时难以克服的缺陷。

（二）优、缺点比较

1、优势：

政府：（1）生产的有组织性、计划性、即对整个社会经济的宏观指导性强；（2）对全社会经济资源的统配性更直接、更有效。

市场：（1）经济利益刺激性，易调动生产者的积极性、主动性、资源配置率高；（2）市场决策的灵活性、应变性强；（3）信息的及时性和有效性。

2、劣势：

政府：（1）对市场信号反应的迟缓、滞后；（2）社会生产缺乏灵活性、弹性小；（3）市场决策的针对性较差。

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市场：（1）个别生产者、生产单位行为的有计划性，和整个社会生产相对处于无政府状态的矛盾；（2）对全社会资源宏观统筹、调控无能为力。

（三）内在联系

尽管从表面上来说，政府和市场是互斥的、似乎是不相容的，但从本质上看来，二者其实是互补的，政府的优点恰好能弥补市场的缺陷，市场的长处同时也可以修正政府的不足。政府和市场在经济的实践中实现了有机的、内在的、辩证的统一，通过有效地整合，二者共同促进了整个经济社会快速、全面、健康的发展。显而易见，政府和市场在国家经济社会能力的构建与提升中的作用是相辅相称，交相辉映的，在经济运行中过分强调，凸现其中一个因素的作用，必然会导致另一个因素的失效，即出现所谓的市场失灵或是政府失灵。

三、西部地方政府经济管理模式的再造

当代政府职能的定位，既不同于“管事越少越好”的“守夜人”，更不同全面干预和替代市场的传统计划型式政府，而是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，政府积极、适度、有效地行使对市场的宏观控职能。这一点对于我国西部欠发达地区的公共管理而言显得更为重要。我国西部发展市场经济相对缺少资金、技术、人才，其中最主要的是缺少发展市场经济的资金。西部欠发达地区没有经过也没有机会经过资金的原始积累阶段，虽然西部欠发达地区有得天独厚的自然条件和自然资源优势，但仅仅是限于较初级的商品生产，附加值很低，很难带来社会资金的增殖。虽然自1999年国家实施西部大开发战略在西部地区投入了巨额资金，大大改善了西部的基础设施条件，但没有在很大程度上改变生产商品化、专业化和规模化的程度低下，产品的市场竞争力相对薄弱的局面。改观这种被动状况的措施基本上可归结为以下两个方面。

（一）弥补政府失灵的措施：

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第一、为政府的角色归位：政府应担任“裁判员”而非“运动员”角色。

但事实上，西部许多政府机构、部门未能履行自身“裁判员”的职能，如审批等,却热衷于“下场比赛”，不愿放弃对企业人、财、物、产、供、销的直接管理和微观经营，造成了政府调控方向和力度的错位。故政府理应主要扮演“裁判员”的角色，制定比赛规则，维护比赛秩序即充分还权给市场，给市场一个自由的发展广阔空间,而非像一些地方政府上演蹩脚的“运动员”角色。这一问题在西部欠发达地区表现的尤为突出。

第二、使政府干预具备掌握并提供足够有效信息的能力

由于西部地区信息渠道不畅通，信息技术手段落后以及普遍存在的人为“掺水分”等原因，政府很难获取全面准确的信息，再加上获得信息所需的高额成本，也制约政府在这方面的能力。因此，西部地区政府要想有效地干预本地区经济生活就必须倍加注重掌握全面准确的经济信息,加速行政管理部门的信息化建设。

第三、避免政制定、执行的滞后性，加强前馈和事中控制，建立健全预警机制

政府调控政策的制定和实施需要时间，政策对经济发生作用同样需要时间，这样极易出现政策的滞后效应，最终可导致政府的政策失灵。显然，要保证当地政府调控政策的有效性，关键一条在于确保政策的及时性、预见性，即制定政策、付诸实施乃至发生作用等环节，所有一切都必须做到及时、准确。

第四、确保政府干预的公正性

现实中政府机构为谋求内部私利而非公共利益的“内在效应”现象是比较普遍的，如资本主义国家的“金元”政治，不少政府官员的腐败行为更时有发生。这种内在效应必然在很大程度上

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影响政府干预下的资源配置的优化。因而，要避免这一恶果的发生，西部政府就必须尽最大努力保证其干预的公正性、公平性。

第五、切实提高政府某些干预行为的效率

政府干预的领域往往是投资大，收益慢的公共产品、物品，主要依靠财政支出，维持其生产、经营、很难计算成本，缺乏降低成本，提高效益的直接利益驱动（如公路、铁路、电信等）；再加上没有竞争的垄断容易使政府丧失对效率，效益追求的内部动力和外部压力。因而，政府干预需要有高度的协调性，必须在机构部门间进行有效的职权、职责划分，协调配合及利益整合。

（二）弥补市场失灵的举措：

“市场失灵”一般表现为两种基本形式：一是市场自身固有的“先天”缺陷；二是市场由于发育不完善而出现的功能缺陷。当然，西部地区的市场也不例外地存在着类似的问题。

1、弥补市场“先天”缺陷

（1）保持区域经济的综合平衡和稳定协调的发展。

①市场调节的盲目性和自发性；②个人的理性选择的综合效果可能导致集体性的非理性行为；③在激烈的竞争中，市场主体为了谋求利润最大化往往把资金投向周期短、收益快、风险小的产业，从而导致产业结构的不合理。

故此，当地政府采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量参数以减少经济波动的幅度与频率，同时对投资行为进行正确引导，促使生产力合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。

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（2）遏制自由放任的市场竞争走向垄断。

①遏制区域型垄断。地方保护主义严重阻碍了正当、合理的区域流通，人为分割市场、排斥竞争、保护落后，破坏了中央宏观调控的权威性和市场经济体系的统一性和开放性。

②规制行政权力型垄断。通过行使行政权力来限制和排挤同行业竞争对手。典型表现如：由某些政府机关投资举办或由其主管的经济主体在市场中所处的垄断地位。社会公共产品的供给应积极鼓励民间资本的参与，实行多元化运营。

③限制垄断型“分利联盟”，全面引入竞争机制,提倡多元化、透明化经营。即着力限制生产同类产品的经济主体受共同利益驱使，在划分消费市场、规定商品数量、价格等方面，通过协议、联营等方式形成的行业或集团垄断。

（3）补偿和纠正经济外在效益。外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱和消除，需要借助市场机制之外的力量（如行政命令）予以弥补和修正。

（4）组织与实现公共产品的供给。公共产品的供给仅靠市场推动是难以满足的，政府还要通过财政、金融、税收、产业政策等政府行为和公共政策手段支持补贴市场和相关行业产出公共产品，为社会提供相对“低廉”的公共服务，完成这些行业和领域的资源配置，便从“滞后”达到“适应”逐步实现“超前”。

2、关于功能型市场缺陷的修正

（1）部分地替代市场。单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够、持续时间长、稳定性差，在客观上也要求政府代替市场行使一部分配置资源职能，从而推动现代化经济的发展。

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（2）培育内外市场。由于市场的发展受社会历史条件等种种因素的制约，市场化进度相对缓慢，在此情况下需要积极出台一些政策，拆除市场发展面临的各种障碍，建立能够促进市场发展的机制和经济条件，其中政府的作用至关重要。

（3）加速市场化革新进程，促进经济实体的自主化经营。

总体上说，西部地方政府在本地区市场经济中的地位，不再是“主宰者”而是扮演促进，协调市场经济的健康发展，弥补市场经济缺陷的角色，但这种地位、角色的转变并不意味着政府经济职能的逐步“萎缩”，而是对计划经济体制下过度扩张政府职能的一种适当的矫正和革新，一种适度的添加和限制。最为关键的一点是把市场机制有选择地引入到现代政府管理当中，创建由政府主导的市场式新型公共管理模式，即打造服务型的公共管理新体系。

客观来看，造成公共管理被动的关键诱因是协调失灵：即现实中政府失灵、市场失灵是本地区政府在经济实践中的关于政府与市场关系的“黄金分割”失准所致，说到底就是政府的准确定位问题。从某种程度上可以说只要找到了二者的黄金分割点，也就等于发现了它们有机协调的基点及其枢纽所在。事实表明：只有通过本地区政府正确与积极的引导,实现政府和市场有机地、内在地及动态地结合，从二者形成的合力中，推进整个区域经济社会的全面进步与持续繁荣。

相对于政府而言，市场缺乏自我意识，故而，协调的功能与责任就更多地与政府联系在一起，政府应义不容辞地发挥其积极的引导作用，给自身一个准确的定位，实现自身与所在市场有机的、内在的协调，寻求自身与所在市场一种动态的平衡，最终推动本地区社会经济全面、综合、健康、平衡的发展与进步。

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