第二章 城市公共服务社会化内容探讨(一)

（6课时）

教学目标：

掌握我国推进公共服务社会化的必然性，我国推行公共服务社会化的现实性：加入世贸组织对中国的公共服务提出了新的挑战、市场经济的建立和完善对公共管理提出了更高的要求、公众参与公共服务的积极性和志愿者行为不断增强、经济和社会的发展使社会公共事务日趋膨胀；掌握公共服务社会化的内涵和公共职能的导出。 重点和难点：

掌握公共服务社会化的内涵：公共服务社会化实质上就是收缩公共服务范围，改变传统的大包大揽的做法，将原来由承担的一些公共服务职能大量的转移给非组织和私人部门；公共职能导出分析，了解公共服务职能导出的内容，公共服务物品的提供方式和公共服务导出采取的措施，最后，了解公共服务职能转移后，与非组织合作与监督的关系。 教学内容：

复习巩固：上节课我们学习了城市公共服务社会化问题，分为三个大的问题，首先是城市公共服务社会化背景分析，其次是城市公共服务社会化内容探讨，最后是城市公共服务社会化案例研究。这节课主要学习城市公共服务社会化背景分析，首先是研究的缘起与问题的提出，然后指明研究的内容和重点，重点讲述公共物品理论。要了解公共物品的定义、特性和分类。

导入新课：这节课我们将学习城市公共服务社会化内容，主要涉及到几个问题：首先，我国推进公共服务社会化的必然性，我国推行公共服务社会化的现实性：加入世贸组织对中国的公共服务提出了新的挑战、市场经济的建立和完善对公共管理提出了更高的要求、公众参与公共服务的积极性和志愿者行为不断增强、经济和社会的发展使社会公共事务日趋膨胀；还将学习公共服务社会化的内涵和公共职能的导出。要掌握公共服务社会化的内涵：公共服务社会化实质上就是收缩公共服务范围，改变传统的大包大揽的做法，将原来由承担的一些公共服务职能大量的转移给非组织和私人部门；公共职能导出分析，了解公共服务职能导出的内容，公共服务物品的提供方式和公共服务导出采取的措施，最后，了解公共服务职能转移后，与非组织合作与监督的关系。

一、我国推进公共服务社会化的必然性分析 （一）我国公共服务旧格局的基本状态 众所周知，在改革开放前的中国实行的是一种国家与社会高度合一的传统社会主义模式，这种模式以社会主义的生存与巩固为前提，追求以重工业（包括国防工业）优先发展为核心的超赶型经济发展战略，并以高度集中、集权的计划经济、政治与社会管理为保障。这种反映在经济生活上就是通过计划手段来配置资源，显然只有（而非企业或其他组织）有能力通过国家行政权力体系和计划控制手段将经济领域的管理集权于一身，从而能够对经济生活实施高度的计划式的管理。因此，与此相适应，必然是政治生活和社会生活的管理权限集中于一身，否则经济生活的集权就无法实现。因此，实际上成为国家利益的唯一代表，也是经济、政治和社会生活等各个领域实施组织、领导

和管理的唯一主体。从职能角度上讲是“全能主义”；从与社会的关系与定位上讲是“政社合一”或“大，小社会”、“强、弱社会”；从公共行政模式上讲则是传统的公共行政。办企业、办社会、把天下的事务、天下的责任一身担，成为唯一的公共事务管理机构，是名副其实的“全能”。

我国的实践证明，在一个落后的国家要建立和发展社会主义，当初这样的一种制度安排和战略设计是必要的。但是，随着我国社会的发展，市场经济的建立和不断完善，社会公共生活日新月异，以及公共事务日趋膨胀，旧的公共管理模式受到冲击和挑战，担负公共管理职能的各种弊端也逐渐暴露出来，使得我国的公共服务问题面临着更直接的挑战和困境。

（二）我国推行公共服务社会化的现实性分析

1、加入世贸组织（WTO）对中国的公共服务提出了新的挑战。 2001 年12 月11 日我国正式加入了WTO，这势必对我国的治理模式产生更为深远的影响。因为根据WTO 的非歧视性和国民待遇原则，国外的私人公司将分阶段进入一直由我国垄断经营的领域，如电力、电信、邮政、金融服务业等。我国加入WTO后，这些国际企业必然会冲击国内相关行业的市场，如果公共服务行业长期处于的控制之下，必然缺乏对市场的应急能力和竞争能力，反而会被国际企业挤垮，造成外国企业垄断国内公共服务行业的不利局面。而我国的私营企业也将逐步获得垄断领域的“国民待遇”资格。这种趋势必将对在公共领域的作用产生强烈冲击。正如所指出的，“中国加入世贸只有一个重点，那就是协议的履行会迫使中国的特权利益加速瓦解，主要是国营企业的垄断权”。这种情况下，我们应当重新思考当代的作用问题。应把作用集中于更为基础性的方面，“为法律和产权奠定基础；保持非扭曲性的环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护自然环境。”同时积极吸引私人主体和第三部门广泛参与到公共物品和服务的供给中来。

2、市场经济的建立和完善对公共管理提出了更高的要求。

市场经济条件下，所有制形式发生了根本转变，公有制为主体、多种经济形式并存的所有制已经建立，私营经济、外资经济共同为社会主义市场经济服务，这就导致了投资主体的多元化。分配形式也产生了变化，以按劳分配为主，多种分配形式并存，出现了收入差距，产生了消费主体的多元化，消费需求的多样化和个性化。在这种情况下，如果继续依靠单一提供公共服务，必然不能满足投资多元化与消费多元化的需求。社会需求的变化，是职能转变的内在推动力，必须顺应市场需求及时调整自身行为，否则就会成为市场经济发展的消极阻碍力量。

3、公众参与公共服务的积极性和志愿者行为不断增强。

中国改革开放以及市场经济的发展，不仅迅速的改变了中国的面貌，增强了中国的综合国力，而且这场社会变革，也极大的改变了社会成员的观念和公民社会的发展。由于放松了社会领域的管制和多元化利益主体的出现，民间开始拥有大量的自由流动资源和自由活动空间。与此同时，也开始鼓励公众参与和志愿者行为。例如，1993年由颁布的《中国21世纪议程》中明确指出：“公众、团体和组织的参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程”；1996年《关于环境保护若干问题的决定》中指出：“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作”。这些都为中国的公众参与机制和

志愿者行为提供了和法律法规依据。在这种背景下，中国公众参与公共事物的积极性和志愿者行为空前高涨。其中一个明显的例子就是，涌现了各种形式的公益工程，例如“希望工程”、 “幸福工程”、“温暖工程”、“烛光工程”、“春蕾计划”、“自然之友”、“地球村”、“绿家园志愿者”等。这些都标志着公众参与公共服务的积极性不断增强。

4、经济和社会发展，社会公共事务的日趋膨胀。 社会公共事务伴随着经济的发展进而猛烈扩大，大量的公共事务是前所未有的。首先无力统包独揽，因为不可能无的扩大机构增加人员财政开支，以满足社会的这种需要。即使由包揽，也会因成本高、效益低而不能持久。其次，的能力毕竟有限，若按旧的行政来管理日趋膨胀的公共事务，由于受到职能、人员编制、技术及经验等方面的制约，常常出现失效的情况，往往过大于功。这也就是说，这已经不是该不该管的问题，而是已经没有能力管好的问题。再次，对社会公共事务的过多干预，压抑了企业、社会团体和个人的自主精神，使社会的自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会的自我发展。而且，包揽过多的事务，导致权力扩张，并成为官僚主义繁衍滋生的理想土壤。

所以，的作用和其能力应该相匹配，使在保持适度规模和高效的前提下，最大限度的提供公共服务。职能转变过程中，公共服务社会化成为一条可供选择的道路。

二、公共服务社会化的内涵 （一）公共服务社会化的内涵

公共服务社会化实质上就是收缩公共服务范围，改变传统的大包大揽的做法，将原来由承担的一些公共服务职能大量的转移给非组织和私人部门，即从公共服务完全由部门提供转变为，利用社会的力量由非组织以及私营企业向社会提供。通过对社会力量的组织、利用和管理，来实现对公共服务的提供。以节约财政开支，提高工作效率。公共服务社会化包含以下几层含义：

1、公共服务社会化主要是指的经济职能、文化职能、社会职能的社会化。从作用的领域看，职能可分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能等，其中政治职能具体包括保卫职能和专政职能等，其任务是一切敌对阶级或敌对分子的反抗和破坏，维护统治阶级的政治统治地位，保障统治阶级的根本利益不受侵犯。从理论和实践上来看，的政治职能是不可能社会化的。

2、公共服务社会化是一个持续不断的渐进过程，而连续不断的公共服务社会化过程又会呈现出阶段性发展的特征。公共服务社会化归根到底是与社会、企业的互动过程，公共服务社会化的程度取决于社会和企业的发展水平，而社会和企业的发展是一个渐进的过程，并呈现出阶段性发展的特征。由于公共服务社会化与社会和企业的阶段性变化具有某种程度的同步性和一致性，从而导致了在职能连续不断的社会化过程中出现阶段性的发展。

3、公共服务社会化是相对于包揽一切社会公共事务而言的，反映的是和公民之间的关系，体现了和公民在社会公共事务管理中的地位和作用。

4、公共服务社会化，从本质上看是要运用市场机制的作用，使的规模、能力和作用与社会的需要相适应，实现管理的现代化。

5、公共服务社会化，含有权力有限化的内容。权力的有限化，才

能给社会和个人留出足够的空间，而社会和个人活动空间的扩大，才能够遏制权力的无限膨胀。需要指出的是，权力的有限化不等于权力弱化，通过实行职能社会化的有限，同时也是最得民心、最有效率的强力。

（二）推进公共服务社会化，我们必须厘清三大关系

1、厘清社会公共事务的管理与社会自主管理的关系，实现管理社会公共事务与社会自主管理相结合。

有的学者曾做过一个著名的论断：中西方政治——行政文化中，一个重大的差异是，在西方国家的社会中，老百姓有事不是先找，也不是主要找，而是找社会组织。这里有个很显现的道理，西方发达国家在几百年的自由经济发展过程中，已经形成了一个强大的公民社会，这一强大的公民社会造成了良好的社会自我管理、自主管理的习惯，他们社会自我管理、自主管理的能力和意识非常强大。在中国，改革开放已经20多年，虽然社会自治力量在增强，公共社会也在不断的发育成长，但是，由于历史的惯性和社会主义市场经济体系没有完全建立，社会自治赖以生存发展的基础，公民社会也不够强大，社会的自我治理能力还很低。一方面，我们的国有企业、事业单位以及方方面面主体的意识和自治能力应该说与西方发达国家仍有较大的差异，“等、靠、要”现象依然存在，仍然对有着严重的依赖，有事不是找社会，而是找、找；另一方面，我们的仍然像一个传统中国妇女，对社会的方方面面像对待自己的孩子一样，不敢也不愿放手，仍习惯大包大揽。中西方这种差异实际上反映的是国家与社会关系的不同，在发达的西方国家，是一种“弱国家、强社会”的模式，而在中国则是一个“强、弱社会”的模式。在当今，这两种典型的国家与社会关系模式都显得过时、陈旧了。中西方的改革方向都是在朝着“强国家、强社会”关系模式发展。在我国，市场经济的建立，使得不再对社会公共事务大包大揽，而是有所为，有所不为；而社会也应有其自主发展的空间。这种“强、强社会”的关系模式不再是“此消彼长”和“零和关系”，也不再是单纯强调国家与社会间的制衡与对抗，而是引进“互惠”的概念，加强国家与社会间的互动与合作，建立起互惠关系，以达到国富民强的双赢目标。的强体现在对全局性的社会公共事务和公益事业的组织管理上，体现在相关的制定上，体现在对社会组织与管理的协调和监督控制上；社会的“强”集中体现在对局部的、具体的公共事务和公益事业的组织和管理上，体现在依法“自我管理、自我教育、自我服务”上。“强、强社会”的关系模式，并不意味着系统和社会系统各自为政，各行其是，而是两者之间的密切配合，是管理社会公共事务与社会自主管理的有机结合，是“善制”。要彻底改变“强、弱社会”的关系模式，实现“强、强社会”的关系模式。显然靠或社会单方面的努力是不够的，必须是与社会双方共同努力，将管理和社会自主管理结合起来。

2、厘清管理功能与非组织功能的关系，实现管理与发挥非组织的功能相结合。

开始于20世纪70年代末的西方发达国家行政改革发展至今，遇到一个不可逾越的难题：一方面要求给社会提供更多优质的服务，另一方面又要求是一个“少而精”的廉价。因此，改革的举措之一，就是职能向外输出，向外转移，不可能也没有能力将社会的公共事务与公益事业全部承担起来，即使有能力提供全部的公共服务，也会产生效率低下以及寻租现象和以权谋私等问题，因而，“只掌舵而不划桨”，只负责关系国计民生等全局性的公共事务，只负责宏观、对于局部性的、具体的公共事务管理职能应转给

社会、转给非组织。在我国，随着改革的进一步深入，原有的部分权力通过各种方式逐渐被其他主体所享有和行使，“中国的权力已经从单中心的走向多中心的自主治理。”充分发挥社会力量是公共服务社会化进程中的必然趋势。在美国，城乡社区服务组织，与我国的居民委员会等自治组织颇为相似，所担负的公共服务、公共秩序和公共管理，无论从质量上还是方便公众方面，都不亚于任何行政组织。“约翰·霍普金斯大学的莱斯特·撒拉蒙说，‘大量依靠第三方来进行公共服务工作的这类做法，事实上已成为联邦在国内问题上的标准操作模式了’。”在英国和美国的得克萨斯州，甚至连监狱管理都承包给了民营机构。非组织实质上是一种社会中介组织，它上连接着、下连接着人民群众，起到沟通与群众联系的桥梁和纽带作用。这种桥梁和纽带作用不仅在和社会公众之间建立起一道缓冲带，从而缓和与社会公众之间的直接矛盾和冲突，而且有利于提升社会公众参与治理程度和社会自主管理程度。对于来说，由于它们能更好的理解和把握相关的意图，从而会减轻实施过程中的阻力，有利于更有效的贯彻执行；对于人民群众来说，由于它们与群众之间的某种天然联系，更容易获得群众的信任和支持。

从改革的发展及其举措的实际效果说，由非组织来组织管理社会公共事务和提供公共服务，即在一定程度上减轻的负担，使得有足够的时间和精力去从事和发挥宏观和监督制约功能，又进一步发挥了社会自我管理的能力。实际上，这种“掌舵”者的角色，就是自居于社会之中并服务于社会中的“中介”角色，就是与社会公众的连接者角色。从某种意义上说，社会自我管理能力的增强是自主性、性强的个体能力的延伸和扩大，也是公民通过民间组织这个群体，发挥管理社会公共事务的途径选择。

虽然西方的这些改革举措并不能完全适合我国的国情，但其精髓可以为我们所借鉴。实际上，我们所进行的经济改革和行政改革，也是在如何实现管理社会公共事务与发挥非组织的功能作用的结合方面做出努力。如党的十五大报告旗帜鲜明的提出要“培育和发展社会中介组织”，并出台了许多相关加快社会中介组织的培育和发展。我们正在通过国家的相关以及广大社会实践，培育和发展着有中国特色的公民社会，实现着管理与发挥非组织的功能相结合，体现着“强、强社会”的治理模式。

3、厘清管理社会公共事务与社会各群体利益的关系，实现管理社会公共事务与社会各群体利益相兼顾。

的行政改革，转变职能，放权于社会，放权于民间组织的过程，实际上是一种权责、职能结构调整的过程，是将“划桨”权责转给非组织的过程。而在这一过程的背后，则是社会利益的调整。在这一过程中，人们会关注两个问题。一是问题。作为社会公共利益的代表者和实现者，她不应有自己的私利，应该是全心全意为人民服务的公仆。虽然我们并没有形成西方国家那样的一个官僚利益集团，但“国家权利部门化，部门利益化，部门权力个人化”的现象严重存在，这说明自身利益是客观存在的。因此，在与社会中介组织交接“划桨”权责时，如何对待兼容“经济人”、“道德人”、“公共人”和“行政人”多重角色的部门利益问题，避免屡见不鲜的“寻租”现象，是一个不容回避的现实而“敏感”的问题。二是公平公正问题。作为社会公共利益的代表者和实现者，是人民的，是掌舵者，因而她是公平与公正的化身，她的一切和行为都应体现着社会公平和社会公正。当将“划桨”的权责转给非组织时，都应按照法定程序，公开的进行双向甚至多向选择，都应该

有较高的透明度，而不是“暗箱”操作，私下交易。另外，“只掌舵不划桨”后，提供给公共服务将更多的实行购买，即通过公共财政购置公共物品，提供公共服务。而通过公共财政购置公共物品，提供公共服务，进行公共设施建设时，都会遇到如何发包以及如何选择承包者的问题，即优惠的、赚钱的、有利可图的给谁，反之，又给谁。这同样需要公开、公正进行。这样，需要把社会各群体的利益有效地、有机地结合起来，为公民提供多（量）而精（质）的公共服务。

三、公共服务职能导出分析 （一）公共服务职能导出的内容 1、公共服务物品的类型

公共物品的特性决定其提供方式的不同。按照竞争性、非竞争性、排他性、非排他性的物品属性对公共物品进行归类，把公共服务划分为四种纯粹的形式：纯私人物品、共同物品、俱乐部物品、纯公共物品，在第一章中对它们的特性都已经分析过。共同物品和俱乐部物品总称为准公共物品。

2、公共服务物品的提供方式

对物品进行分类的目的是为了分析采用何种提供方式，或判断何种提供方式是最有效的。

纯私人物品提供上不存在悬念：市场提供它们。产权、可履行的契约和自由市场就是所需要的一切。顾客需要物品，企业确认并生产物品，然后以双方都能接受的价格卖给愿意购买者。

像纯私人物品一样，俱乐部物品能够通过市场提供。因为实现排他是可能的，使用者只有付费，提供者才愿意供应物品。不论其目的是否营利，个人和组织都可能购买或赠与这些物品，如娱乐设施和图书馆。然而，有些俱乐部物品需要集体行动来供给。这些物品被称为自然垄断物品，随着使用者数目的增多，每个使用者所分担的成本将下降。因此，由一个供应者供给该物品将最为经济，例如，有线电视、通信网络、电力输送、天然气配送、自来水供应和下水道服务等。

与私人物品和俱乐部物品不同，共同物品存在供给上的问题。消费这些物品不需要付费，也无法组织消费。因此，只要收集、获取、采摘或者无偿占有这些物品的成本不超过消费这些物品的价值，它们就将被消费甚至挥霍，没有一个理性的提供者会提供这些物品。市场机制不能提供这些物品，行为就成为保护共用资源的有效方法之一。

纯公共物品由于它们的本质，市场在提供这些物品时是失败的，它们被许多人同时享用，也没有办法排除其中的任何一个人。因此，每一个人都得到一种经济激励去做一个“搭便车者”。使用这些物品不需要付费，也不需分担提供它们的辛劳。所以这些物品可由提供。

针对不同的公共服务类型，在公共服务职能导出过程中，要采取不同的改革措施，其把握的原则就是把公共服务中属于生产经营性的和社会自我管理性的公共服务转移出去。转移出去的行政职能一般是具有执行性、事务性、操作性的事务。的职能就是“掌舵”（to steer），而不是“划桨”(to row)。正如德鲁克（Peter Drucker）在1968年出版的The Age of Discontinuity 一书中所言：“任何治理与大规模地做具体事情结合在一起的企图都会使决策能力瘫痪。任何决策机构实际做具体事的企图也意味着做的极为拙劣。”

3、公共服务职能导出采取的措施

（1）对于纯公共物品，由于其具有的非排他性和非竞争性的特点，只能由

独家承担。但是管理方式要改革，不能再沿用计划时期单纯的行政管理手段，而应更多的运用法律和经济的手段，实施目标管理。推行目标和全面质量管理，在公共部门内部引入竞争机制，实施绩效评估与财政分析结合的管理办法，不断降低管理成本，提高服务效率和质量。

（2）提供公共服务失败的原因在于，只是包揽了服务项目，但却置市场信号于不顾，把本来可以由市场提供的公共服务也用计划的方式垄断提供。这样，即疏远了对顾客导向和需求的回应，又加重了的财政负担，吃力不讨好。改革就是要借助市场的力量，通过公共服务社会化来减轻的负担。对于那些应该付费的项目，可根据其不同的特性，采用不同的改革措施。

对于准公共物品的供给而言，采用何种方式？萨瓦斯在区分公共服务不同的供给模式（公共部门和私人部门分别或同时作为生产者和安排者的交叉组合）的前提下，论述了10中不同的制度安排可用于提供物品：服务、间协议、出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务。、私营部门和消费者在这些安排中扮演着不同的角色。这些方式可以通过多样化、混和和局部安排等进行组合，因此可供选择的提供方式多种多样。例如，可运用代理理论和交易成本理论原则，进行权力再委托，运用契约把部分服务项目承包租凭非组织或私营部门提供，对其服务绩效进行评估和测定。走公共服务社会化的路子，由、市场和社会三只手共同操纵。三方是伙伴关系、长期共存、互相监督、联手服务。譬如高教、科研、图书、出版，只经办一些重点大学、基础科研机构、重点图书和出版社。其余的放松规制，由社会力量和私人根据市场要求去投资经办。可以给予扶持和引导，对于服务质量和水平的评估，可组织专家联合实施。

（二）公共服务职能导出后，公共物品的定价理论 在传统的公共物品供给中，作为公共物品的唯一提供者，垄断公共物品的价格，没有讨价还价之余地，一律按规定收费。公共服务社会化打破了作为公共物品提供者的垄断地位，所以，根据不同物品的不同供给方式、不同性质采取不同的定价策略，利用价值规律和市场机制促进资源的优化配置，建立科学合理的公共物品价格体系就成为公共服务社会化进程中的一个必须环节。

1、选择价格形成机制

（1）界定提供的公共物品的范围 个人物品的价格可能是垄断性的，也可能是竞争性的，如果是竞争性的价格，既可以随供求变动而上下波动，也可以讨价还价。私人物品按单位物品收费，谁享用谁付费，不享用不付费，享用多则多付，享用少就少付费。

鉴于公共物品的公共性，由提供部分公共物品是必要的。提供的优点是，可以根据社会和公众的需要，对公共物品资源进行合理的配置。纯公共物品，如国防、公共安全、消防等物品，由于供给的非排它性和消费的非竞争性，能够做到社会福利的最大化，它可以采用免费方式供社会公众无偿消费，物品成本的补偿从国家税收收入中提取，也就是通过税收形式由全社会强制分摊生产费用。对于由提供的纯公共物品，定价主体是，实行定价。

（2）市场形成，企业定价，监管。

准公共物品，如邮政、电信、电力、铁路、航空、教育等，具有公共消费和私人消费的双重特征，如果不做出特殊，任由消费者“按需索取”，就会出现“公共地”悲剧。如果采用零价格供给方式，往往会引发过度使用和无效使用的现象。由于准公共物品具有私人物品的特征，可考虑实行市场提供，适当收取

费用，利用市场机制来引导资源的配置，特别是其中“私人性”程度较强的准公共物品。这种方式为准公共物品确立了优胜劣汰的竞争激励机制，能促进资源的有效配置。准公共物品的市场提供可以制约个人对准公共物品的过度消费。而且可以在一定程度上控制“搭便车”现象，又可以防止对稀缺资源需求导致的无序竞争，从而实现公共消费成本费用的全部或部分补偿。

同时，准公共物品的公共性要求其提供方式必须考虑到社会公众的整体利益，因此，虽然是市场提供，但是需要履行其促进竞争、解决外部经济效应等职能。这种机制可称为准市场机制，或混合提供。与此相对应，在价格形成机制上是企业定价，监管。这意味着不能完全放开，撒手不管，要发挥重要的监督管理作用。对此，需要把握的基本原则是：

对于垄断程度很强的部门，如，邮电、供电、城市煤气、自来水等行业，仍需保留较多管制与监控，特别是在收费和收费标准方面。

对于垄断程度较强，如存在寡头垄断、竞争替代等有限竞争因素的部门，主要有发电、电信、广播、铁路、航空、港口、海运等。对于这些部门，的管制程度要有较大程度的放松，在收费和收费标准方面，管理要有一定的弹性，比如可实行浮动价格，采取申报、备案而非审批制度等。

对于垄断程度较低，竞争因素较大的领域，如公路运输、城市公交、出租汽车、金融、保险等，应给予更多的经营自主权。

(3) 针对不同的准公共物品类型，选择不同的定价方法

1）俱乐部物品。俱乐部物品的共同特点是有排他性无竞争性，成员共同承担费用，共同享受利益。但随着消费者人数的增加会出现拥挤现象，即边际拥挤成本不为零。当拥挤现象产生时，厂商的边际生产成本仍然为零，但由消费者承担的拥挤成本却增加了。此时如果仍然免费供应，就会出现过度消费。避免过度消费的一个行之有效的办法是收费，可按照边际拥挤成本确定其价格水平，即均衡价格。不过，边际拥挤成本是难以事先测算的，在实际定价实践中一般实行试错法，以保证不出现过度拥挤为准。

俱乐部物品中的自然垄断物品或公用事业物品的垄断性是市场选择的结果，因为由一个供给者提供该物品成本最低。如果允许自然垄断企业完全按照市场规则行事，它们必然凭借其垄断地位向消费者索取垄断价格。以前，由于这些行业具有一次性投资大、回报期长、物品及服务的地域性强等特点，即使在西方国家，这些行业一直都是由国家垄断直接经营的。但是自上个世纪80年代以来，许多西方国家逐步在自然垄断行业引入市场竞争机制，在对民间资本开放的同时，加强对自然垄断行业的监管。这种模式包括：

a.对自然垄断行业实行特许经营。指通过拍卖等方式将某项公用事业的经营权授予特许经营者，由特许经营者对该项公用事业进行建设和运营，承担相应风险，并从消费者的付费中获得报酬。

b.对该项公用事业进行价格管制，即对那些经过特许而进入市场，并提供垄断性服务的特许经营者的服务收费水准及价格结构进行监管和控制。

确定管制价格一般有三种方法：第一种是按边际成本定价，给予一定的补贴；第二种是投资回报率法，即决定的价格能够使垄断企业的资本回报率接近于“竞争的”或“公平的”回报率；第三种是最高限价法，即对垄断企业物品规定最高限价。

从上面的分析可看出，物品的形式不同，其价格形成的特点是不一样的，因此，我们应根据不同的准公共物品属于哪种类型，选择不同的定价方式。

2）共同物品。共同物品由于其具有竞争性和非排他性的特点，通常由来提供，但是提供的效果是有限的。由于传统方法的不足，一种截然不同的思路正在引起人们的注意：自由市场环境论。它以产权和市场机制等概念为基础。“简言之，当一种共用资源被转变为个人物品并被拥有时，对它的维护和有效管理就变得可能了。”例如，海洋里的鱼属于共用资源，但是无节制的捕捞，结果会造成枯竭。这样，就可以建立年度捕捞配额，配额内的捕鱼指标能够被拍卖。通过创造可交换的产权——海鱼的私有化——使共用资源变为私人物品，来解决过度捕捞的问题。这样，就可以按照市场原则，对这些物品进行定价并收费。

2、公共物品的定价策略

公共物品定价策略的制定，应普遍遵循这样的原则，即不谋求利益，尽量减少消费者在这方面的负担。基本定价策略有：

（1）替代物品定价策略。即通过提高或者相对提高某个物品的价格，把消费需求引到具有替代性的另一个物品上的策略。对鼓励居民消费的公共物品，为使其社会效益达到最大化，可以采取鼓励消费价。如电价，可以随电量的增加分段递减；对稀缺的公共物品，为了促使居民节约消费，使有限的社会资源得到最有效的利用，可采取抑制消费价，如用水方面，可以随用量的增加价格递增。

为大力提倡使用清洁能源，积极发展城市燃气和集中供热，相对于其他生产生活燃料，如煤的价格，制定较低的价格，降低能源消耗，提高利用率，改善空气质量。

为取得最大社会效益，解决城市交通拥堵问题，对公共交通、地铁等行业，在核算成本的基础上，制定比较低的价格。尽管亏损较大，但从社会福利角度出发，可以鼓励市民少开车，改乘公交车，以减少路面交通量，同时减轻环境污染。

（2）分级定价策略。公共物品是劳务物品和服务，要进行投入产出分析，考虑边际收益和边际成本。但是，考虑到公共物品的公共性质，在定价时，可将公共物品的定价分成几个价格档次，级差不能过大，也不能过小的策略。

例如，上海浦东罗山市民会馆将社区公共服务物品进行分类，按照不同的社区公共服务物品的性质，采用不同的定价策略。罗山市民会馆将已经开发的41个公共服务项目，分为4类：

a.全额补贴——求助热线、服务查询、法律咨询、健康咨询、社保咨询、心理咨询、户外健身、体育比赛、棋牌、图书阅览、歌咏会、拳操、晚会共13项；

b.差额补贴——半自理、非自理老人居家护理，自理老人托老服务、下岗职工社区护理培训、生活用品调剂共4项；

c.持平——家政服务、出诊、医疗站、社工培训、评弹、图书租借、有声读物共7项；

d.微利——自理老人院舍服务、托儿服务、终点工服务、餐饮服务、小卖部、家电修理、管道装配、钥匙开锁、钢琴教育、艺术教育、文化教育、电脑培训、职业培训、生育咨询、健身房、影视、舞会共17项。

按照此分类定价的准则，制定公共服务收费标准。

（3）渗透价格策略。即把产品的价格定得较低，扩大产品销售，以期获得长远的利润，从而能迅速打开产品销路，扩大市场占有率，而且能阻止竞争对手的进入，控制市场主动权的策略。公共物品具有公益性质，价格要灵活。在定价策略上，不能把产品的价格定得很高，谋求短期内获取高额利润，以期尽快收回成本并取得较大收益，这是短视的定价行为。对于需求弹性较大的产品，存在着

规模经济效益的产品，生产潜力很大或立足于长期经营的产品以及生产力水平较低即购买力较低的地区，应采取渗透价格策略，把新产品的价格定得较低，旨在长期获利。

例如，在公园、高速公路的收费问题上，公园可以实行改墙透绿，象征性收取门票甚至免费向市民开放，这样把公园绿化美景亮出来、透出来，美化了街景，方便丰富了市民生活，提升了城市总体形象。深圳市在路桥收费改革方面已经走在全国前面，为了减轻过往车辆负担，减少其运输成本，加速物流，促进经济发展，深圳市逐步降低高速公路和路桥的收费定价标准，并率先取消了几大主要高速公路和路桥的收费站点，采用财政补贴的方式保证其日常维护管理。

（三）公共服务职能转移后，与非组织合作与监督关系的确立 作为与公民之间的中介组织，非组织在整个公共事务管理体系中的地位和作用是通过与非组织之间的关系、非组织与其所管理和代表的公民之间关系体现出来的。由于公共事务的特性规定，非组织与之间所体现的是一种合作与监督的关系。

1、当与非组织面对共同的公共事务以及公共问题时，它们之间是相互配合、通力合作的。主动对非组织进行培育并将部分管理权力授予或委托给非组织；而非组织则积极配合并协助实现管理目的，它们共同成为经济、管理社会和管理公共事务的左右手。正如莱斯特·萨拉蒙（Lester Salamon）所说：“事实上，当转向大力资助非营利组织以满足人们的各种需要时，与非营利领域的关系早已是合作多于对抗。”因此，要依赖非组织更好地、更有效的推行其行政决策，实现其行政管理和服务目的；而非组织也同样需要借助的资助及授权或委托，获得进行实质性管理的权能。

2、与非组织之间又体现了一种监督制衡关系，如依法对非组织进行监督、指导和控制；而非组织则作为组织成员的代表对及其行为进行监督和制约。

非组织尽管作为与公民之间的中介机构而存在的，但从本质上说，它仍然是民间组织的组织部分，而不是的附庸。因此，它应该具有于的民间性和自治性。一般不直接干涉非组织的事务，但可以对其运行进行必要的指导，这种指导实质上是业务指导。同时，也给予非组织财政上的支持。虽然我们强调非组织具有相对的性、民间性、自主性和自治性，但由于非组织所履行的职能是公共服务，是对公共事务和公益事业的组织与管理，因此，它是承担公共行政职能的公共组织，就应当拨给相应的经费，以保证其能顺利完成公共管理任务。

（四）职能重组：对保留的职能进行重组，确保公共职能导出的成效和管理效率

对那些不能从剥离，也不能通过市场化运作向社会外移的职能，只能由自我管理。为保证运作的公正和高效，内部的职能需要合理配置。内部职能的配置包括横向与纵向两个方面：

横向职能配置可采用大部制的原则。大部制将相似的职能尽可能集中到一个部门，实现职能的综合化，从而有利于精简机构，减少横向协调困难，加强首长对各部门的控制。1978年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并职能，整个部门的数量从28个减少到18个，形成了许多超级大部，如教育、就业和培训部，交通和通讯部等。日本从2001年

起，已将过去的1府21省厅合并成1府12省厅，如将文部省和科学技术厅合并成教育科学技术省。在德国的州和城市，一般都仅设置7、8个大的部门。

在的纵向职能配置上，强调分权化，即决策与执行分离。采取分权的组织形式，可以压缩组织的层级和规模，增加组织的灵活性以及决策和执行的公正性。决策者制定可以超越于自身的利益，而执行则更富有效率。也意味着抛弃层级节制的传统集权模式，力图调动各方面的积极性和创造性；分权化意味着组织结构的扁平化，层级简化，易于上情下达、下情上达；分权化还意味着权力的分散，从而达到制约权力、防止的目的。在分权化方面，英国和新西兰的改革最为突出。英国在部门内部设立执行局，执行局在各部制定的和资源框架文件下履行执行和提供服务的职能，执行局负责人在既定的框架内为达到最佳结果而承担个人责任，并享有执行局内部组织、人事、财务等方面的充分自主权，从而采用比传统官僚制更为灵活的组织管理机制。新西兰的公司化改革也强调执行部门的相对。在这两个国家的改革中，都把部门内部的中下级机构转变为有性质的自治单位，实行经理负责制，经理被赋予机构、编制、人事和财务的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到契约关系的转变以及上级对下级的控制，由着眼于工作流程到着眼于工作效果的转变，体现了分权制度化的趋势。

我国20多年的改革开放过程，同时也是职能不断调整和不断缩减的过程。为了提高服务效率和质量，建设“一站式”行政服务中心成为各地方的考虑重点，但这种调整和缩减还远远没有到位。

小结： 教学步骤：（1）正确运用学习的正迁移，导入新课；（2）启发式教学引发学生的学习兴趣：公共物品的分类有哪些？日常生活中有哪些物品是由提供的公共物品？（3）对各知识点进行讲解。 教学方式：以课堂讲授为主。

师生活动计划：我校后勤服务社会化的进程如何，取得了哪些好的效果？ 作业布置：翻阅欧文·休斯的《公共管理学导论》。 讲课提纲：

第二章 城市公共服务社会化内容探讨（一）

一、我国推进公共服务社会化的必然性分析。 （一）我国公共服务旧格局的基本状况。

（二）我国推进公共服务社会化的现实性分析。

1、加入世贸组织对中国的公共服务提出了新的挑战。

2、市场经济的建立和完善对公共管理提出了更高的要求。 3、公众参与公共服务的积极性和志愿者行为不断增强。 4、经济和社会的发展使社会公共事务日趋膨胀。 二、公共服务社会化的内涵。 （一）公共服务社会化的涵义。

（二）推进公共服务社会化必须厘清三大关系。

1、厘清社会公共事务的管理与社会自主管理的关系，实现管理社会公共事务与社会自主管理相结合。

2、厘清管理功能与非组织功能的关系，实现管理与发挥非组织的功能相结合。

3、厘清管理社会公共事务与社会各群体利益的关系，实现管理社会公共事务与社会各群体利益相兼顾。 三、公共服务职能的导出分析。 （一）公共服务职能导出的内容。 1、公共服务物品的类型。 2、公共服务物品的提供方式。

3、公共服务职能导出采取的措施。

（二）公共服务职能导出后，公共物品的定价理论。 1、选择价格形成机制。

（1）界定提供的公共物品的范围。

（2）市场形成、企业定价、监管的模式。

（3）针对不同的准公共物品类型，选择不同的定价方法。 2、公共物品的定价策略。

（三）公共服务的职能转移后，与非组织合作与监督关系的确定。 （四）职能重组：对保留的职能进行重组，确保公共职能导出的成效和管理效率。