公共治理的理论基础政府市场与社会的三边互动

公共治理的理论基础:政府\\市场与社会的三边互动

作者：姚迈新

来源：《陕西行政学院学报》2010年第01期

摘 要: 政府、市场与公民社会作为公共事务管理的制度与机制安排,有其各自独特的行动资源及行动逻辑,也各有其特定的行动范围和有效边界。在公共治理理论的视阈下,政府、市场与社会都不是惟一的治理主体,三者间的互动、合作成为必然选择。政府、市场与公民社会三种机制运行中各存在比较优势与不足,公共治理的理论基础是政府、市场与公民社会的三边互动。为了实现公共领域的良好治理,必须而且应当建立起三者良性互动的网络治理机制,在互动中开辟解决社会公共问题、增进社会公共利益的有效途径。 关键词: 公共治理; 政府; 市场; 公民社会; 三边互动

中图分类号: C916文献标识码: A 文章编号: 1673-9973(2010)01-0021-05

Theoretical Basis of Public Governance: Interaction of Government, Market and Civil Society YAO Mai-xin

(Management Science Teaching and Research Department, Guangzhou School of Administration, Guangzhou 510070,China)

Abstract: Government, market and civil society, as public affairs management systems and

institutional arrangements, have their own unique operational resources and action logic, and each has its specific scope of action and efficient boundary. On the perspective of public governance theory, government, market and society are not the only subjects of governance, their interaction and

cooperation has become inevitable choice. The mechanisms on government, market and civil society have different comparative advantages and disadvantages, public governance is based on the interaction of the three. In order to achieve good governance in the public domain, we must and

should establish a good interaction between network governance mechanisms of the three, to open the way for solution to the social and public problems, and improvement of social public interests. Key words: public governance; government; market; citizen society; interaction of the three

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20世纪90年代初,公共治理理论成为政府和学界引人注目的新型社会治理理念和模式,公共治理模式是通过政府与非政府组织、国家与公民社会、各种公共机构与私人机构互动与合作,共同行使公共权力,在管理社会公共事务的过程中调解冲突和融合利益,最终达到实现和增进公共利益目的的新型社会管理模式。为何公共治理理论会成为当代具有强大影响力的公共管理思潮?溯其根本,一则在于强大的外部肇因:随着经济社会的发展,大量社会公共问题产生与堆积,公共事务的不可治理性日渐增加,传统管理模式不足以对其进行有效处理,亟需要引入新的思路和机制来予以应对;二则因为:政府调控、市场机制和社会自治机制各有其优势与缺陷,对三种机制整合优化以形成一种新的管理机制,有助于弥补单一机制的内在缺陷,发挥各自优势,最终实现良好的公域之治。要深入理解公共治理模式,须得将其放在政府、市场与社会三边互动的关系中去把握。

一、公共事务治理的三种机制:政府、市场与公民社会

政府组织这只“看得见的手”,具有以强制力为后盾的统治地位和政治权威。它通过征税、许可和禁令等强制性的制度规定和手段,甚至合法地使用暴力手段,进行政治统治与社会管理、规制与引导活动对私人追逐自我利益的行为进行必要约束,以保证社会公共秩序的生成和稳固,并行使保护个人生命、自由和财产的职责。亚当·斯密认为政府的义务共有三项:“保护社会免受其他独立社会的侵犯;保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫;出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。这说明即使在最坏的意义上,政府也是社会当中“必不可少的邪恶”。在积极的意义上,政府被视为社会公共利益的最主要代表者,能够有效解决公共产品与公共服务中普遍存在的问题:搭便车与不合作。它凭借自身对社会公共事务管理资源的合法性垄断地位,对社会资源进行权威性的分配,以国家权力主体的身份组织公共物品和公共服务的生产和提供,履行对公共事务进行管理的职能,进而支配和影响社会公共利益的实现。

市场被誉为“看不见的手”,它通过内部的供求、价格、竞争和风险等机制对市场经济主体的行为进行调节,调节生产和流通,调控市场运行。一方面,市场供求关系引起产品和要素市场价格的变动,影响和引导经济资源的流动,实现资源在社会各部门、地区、行为主体之间的优化配置和组合;另一方面,为了寻求经济利益,市场经济行为主体相互之间展开竞争,按照优胜劣汰的法则来决定经济利益在主体间的分配,使行为主体的活动与市场竞争状况直接联系起来,从而间接地调节市场的运行,对资源配置产生影响。人们普遍认为,市场机制是人类繁荣、社会进步的基础。在亚里士多德看来,对公共事务的治理来说:“凡是属于最多数人的“西学中源说”常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物,对于公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”传统观点认为,公共事务若交由私人通过市场化策略进行处理,将出现公共牧地的悲剧——公共性受到损害,并导致公共利益的流失。因此,只有依靠强有力的中央集权,或者进行彻底的私有化,才能化解公共事物的悲剧。然而,现代多中心治理理论突破了这种非政府即私人的思路,在多中心治理的理论视野下,市场和政府一样,都是公共事物治理的有效主体和制度安排,依靠多个相互独立的行为单位而不是单一的政府来生产和提供公共物品,充分考虑和发挥了市场机制回应性强、效率高的特点,促进了公共物品供给质量、效率和回应性的提高。

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公民社会是指由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会,被称为政府、市场之外增进社会公共利益的“第三只手”,其核心主体是旨在维护和促进自身利益或价值的以自发秩序形成的民间社会组织,包括公民的志愿性团体、利益集团、各种协会组织以及非政府组织等。公民社会组织是社会公共利益的促进者,正如弗雷德里克森所认为的,“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府,我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念,公共意味着所有的人们,为了公共的利益,而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力,公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。在许多情况下,这样的行动都是通过政府而进行的,但并不是所有的行动都要通过政府的。志愿者协会、非营利组织、公司都是公共的表现形式”。公民社会作为拥有共同旨趣、利益需求的公民个体间的联结纽带,把分散的个体组织成为相互依赖的群体,将民间分散的、个人利益诉求聚合为共同利益诉求,在自治层面上有效履行着对大量社会公共事务的治理职能,如提供公共产品和服务、影响公共政策的制定与实施等,以求克服搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑,取得协同而持久的共同利益。越来越多的事实说明,公民社会组织已成为公共治理中一支独立而强大的力量,在公共事务的诸多领域发挥着不可替代的作用,且远远超越了以往拾遗补缺的角色定位。

综上所述,政府拥有对权力资源进行配置的强制力,市场凭借市场机制配置和组合经济资源,公民社会以公民的自组织通过自我治理满足公共需求。政府、市场与公民社会可视为公共事务管理的三种制度安排,它们有其各自独特的行动资源及行动逻辑。在社会公共领域,根据三者各自的比较优势、行动效果,选择恰当的机制或进行机制的混合运用,是公共治理理论运用于实践的关键。

二、政府、市场和公民社会在公共事务治理中的失效

政府、市场与公民社会同是社会公共事务的管理主体,然而,作为制度安排或机制设计,它们各有其特定的行动范围和有效边界,在处理某些“西学中源说”时都有可能出现无效率甚至负效果的情况。

(一)市场机制的失灵

现代市场经济理论揭示,市场不是一种完美无缺的制度设计,现实世界中市场机制的运行偏离了理想的完全竞争、完全信息状态,市场信息不对称、复杂多变的市场结构使市场的运作出现盲动、滞后、无序等问题,致使资源无法进行优化配置和组合,造成了资源的误配甚至浪费;而在“西学中源说”的治理中,由于公共秩序的维护、公共产品和服务都具有非竞争性和非排他性特征。一方面,一些人对公共物品的享用不能排除其他人同样对它的享用,或者即使可能排除也要花费极高的成本;另一方面,当公共物品的消费者增加时并不导致成本的增加,多一人享用不会增加其负担。因此,人们可以不用付费却享用公共物品的好处,搭便车行为普遍产生,导致了难以形成市场价格,市场机制也就无法在公共物品领域进行资源的有效配置,“西学中源说”无人关注、

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公共物品供给不足、“公地悲剧”等现象频频出现,利用市场机制配置资源趋于失效。由于市场机制存在内在的缺陷和不足,仅仅依靠市场自身力量的调节,通过市场自发的运行,私人领域的活动将无法摆脱混乱,市场无法发挥有效配置资源的功能。而依赖市场单一机制的作用进行公域之治,将陷入到“西学中源说”治理的困境中,要使公共领域的资源得到有效配置,弥补市场机制的失灵,发挥其他机制的作用成为逻辑上自然的结论。 (二)政府管理的失灵

政府作为拥有绝对强制权的国家机构,在理论上被预设为具有完全理性与无私精神,是社会公益的化身;在实践中,长期以来,政府广泛承揽和垄断了大量“西学中源说”,被视为公共产品的最主要责任人和最终责任人。但是,期望政府对“西学中源说”进行更好的治理也并不现实。从理论上看,政府同样面临着“西学中源说”治理的困境,政府失灵有时甚至比市场失灵更为严重: 1. 政府部门自身的特点使然。在公共物品的供给等“西学中源说”治理领域中,政府机构实际处于垄断地位,这可能导致“西学中源说”治理的失效,例如对公共物品的投入不足或过度,不能够很好地满足社会公共需求;“西学中源说”治理的成本趋向无约束地扩张,致使行政资源大量浪费等等。

2. 政府自身存在着困惑和问题,导致“西学中源说”治理面临失效。首先,在公共选择理论看来,政府和市场经济主体一样,是具有自利性的经济理性人,同样寻求自身效益的最大化;其次,现代政府以官僚制为行政组织模式,规则理性与专业分工等作为其组织特征带来了许多问题如刻板僵化、负担沉重、规制过度、本位主义等,这使得政府在治理复杂多样的“西学中源说”的过程中,显得力不从心因而难以取得好的效果。

3. 政府制定公共政策是一个非市场化的决策过程,不确定性特征尤其突出。一方面,政府决策者面临信息不完全和不对称问题,实际上只具备有限度的理性;另一方面,决策中缺乏类似市场决策的调控机制,很容易导致公共决策的失误,从而增加了“西学中源说”治理的难度。从当代社会现实看,许多国家政府为财政危机、治理危机和信任危机所困扰,面对日趋复杂的社会公共问题,政府显得越来越力不从心,“政府失效”频频显现。而20世纪晚期发达国家的“反国家主义”浪潮的出现,更反映出政府正面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机,政府垄断“西学中源说”治理的神话已走向破灭。 (三)公民社会自治的失灵

公民社会由基于共同利益、价值或旨趣的公民或社会组织机构自愿联结而成。正如托克维尔在《论美国的民主》提到的:社会首先是由各种缘由、各种目的、各种类型的人们通过形形色色、大大小小、正规的或不正规的、长期的或临时的自我组织联结起来的……由于公民社会拥有专业性、灵活性以及对特殊社会需求的敏感性等优势,大量社会公共问题首先在公民社会层面而不是政府层面得到解决,这在一定程度上缓解了政府的压力,维护了社会公共秩序的稳定。

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但是,从其运行的机理和内在特点出发进行分析,公民社会同样存在着缺陷和不足,并由此伴生了社会的失灵现象。

1. 鉴于公共物品的非竞争性、非排他性特征,加上公民社会组织的志愿性,很多公民社会组织受到资源供需缺口的掣肘,需要依靠政府及其他组织的资助,这使得公民社会组织事实上受制于人,难以维护自身完全的自治性。

2. 公民社会依靠组织成员间的自组织纽带自发形成,因缺乏资源、必要的能力等原因,并非所有的社会群体都能自我组织起来,大多数公民社会组织代表的只是某个特定群体的利益,或只是关注某一特殊领域的问题,公民社会组织的狭隘性致使其公共性受到削弱。

3. 外部强制力的普遍缺乏导致集体行动能力受损。由于缺乏外在强制力,公民社会组织在行动时不可避免地带有自利性,这使得在其目标的共同性和组织的自治性之间产生张力,公民社会自治的效果不确定性增强。

由此可见,面对公域之治,市场、政府与公民社会都存在着失效的可能性,那么,如何寻求解决之道以使得治理更加有效?一种思路是:遵照政府与市场、公共部门与私人部门二元论,考虑发挥政府与市场各自的优势,寻求二者之间的互补之道,期望通过两者的协同合作,缓解甚至解决公共事务治理当中的诸多难题。然而,完全寄希望于政府与市场的合作,并不能完全避免公共事务治理的失效,因为公共事务是在产权方面具有社会共有性、在消费方面具有社会共享性的社会共同事物,它包括了诸多具有公共属性的社会事物:如公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管以及为社会成员提供各种社会服务等等。从这点来看,政府和市场的协作只对公共事务治理中少部分问题有效,这主要指的是能够直接为社会成员消费或享用的公共产品或服务。要妥善解决大部分公共事务的治理问题,还必须发掘政府、市场之外的第三种力量,寻找全能政府、政府与市场结合之外的第三种方式。在公共治理模式之下,公民社会正是作为第三种力量的身份出现,以求弥补政府与市场的缺陷和不足。要达成社会公共事务良好治理的目标,政府、市场与社会都不是惟一的主体,三者间的互动、合作成为必然选择。

三、公共治理的理论基础:政府、市场与社会的三边互动

正如张祖桦所言:“一个健全的社会应该是一种市场、社会、国家各守其位,各负其责,三者之间保持协调、均衡、互补关系的状态”。从本质上来说,公共治理是一种合作型、互动式的管理,政府、市场与社会之间是一种伙伴型的关系。有学者认为,“治理与其说是关注集体行动的目标和公共利益的内容本身,毋宁说是关注实现社会行动者之间的合作伙伴关系,以及基于行动者网络关系之上的手段选择和行动途径。”笔者对此深为赞同,并认为唯有将三者间的互动、合作以及伙伴关系作为切入点,才能很好地把握公共治理思潮产生及兴盛的理论根基。

(一)政府与市场的相互合作

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政府与市场相互作用与补充的命题由来已久。传统观点认为,市场作为一种配置资源的手段,可以对社会经济的运行进行良好的调控,但由于市场机制本身存在着缺陷与不足,在公共物品的提供、消除外部效应、保证社会收入分配的相对公平、稳定社会宏观经济等方面,单纯的市场机制往往运作失效,这时便需要政府主动的介入和积极干预。市场机制调控失灵或不到位带来一系列的社会公共问题,要求政府等外部力量积极参与治理。但是,发挥政府的主导作用并不意味着排斥市场机制,现实中,政府与市场的充分互动与合作,促进了很多社会公共问题的解决。 以公共物品的提供与生产为例,由于公共物品具有非竞争性与非排他性,政府承担了组织公共物品生产、治理公共场所外部效应的主要责任,市场的作用相对受到限制,但市场机制在其中其实大有可为。胡鞍钢曾对公共服务进行了明确划分,他认为针对不同类别的公共服务应采用不同的生产方式:“有必要把公共服务分为两类,一类是基本公共服务,如基础教育、公共卫生防疫等,这类公共服务要由政府提供和生产,或者由政府提供,私人生产。另一类是超过全国平均水平以上的公共服务,具有使用边际成本较高、排他性较强的特点,如非义务教育阶段以上的职业教育、高等教育等这类超过全国平均水平的公共服务,不是纯公共物品,既可以由私人部门或市场来提供,也可以由私人部门与公共部门、市场与政府共同提供与生产。”在传统的由政府垄断的公共服务中引入或模拟市场机制,充分发挥市场的优势和竞争的力量,实现公共服务供给多中心的制度安排,能够形成竞争或压力,有助于改善政府的功能、克服政府单一治理的不足,提高治理的效率。例如,由政府组织私人部门进行公共物品的生产;使用“受益者付费”方法,吸引私人部门对基础设施、高等教育等高排他性、低竞争性的公共领域进行投资;采用合同承包、代理、招标、拍卖等市场机制运作的方式,由政府部门与私人部门签订合同,对公共服务的数量、质量和相关标准等予以规定,以发挥私人部门的优势与能力等。

在上述过程中,私人部门发挥其作为市场机制运行主体的灵活性,政府组织则通过制度设计、环境营造、风险防范等层面的运作,为市场机制在公共物品领域的有效运作创造外部条件,对公共事务的治理而言,政府与市场之间并不冲突,而是相互合作的关系,政府以社会主导者的身份组织公共物品的供给,通过社会保障等制度调节收入分配,借助产权等制度安排消除外部效应等等,承担公共事务治理的相应责任;市场除了对私人领域的资源配置起基础性作用,也可以通过政府的制度安排,参与到公共事务的治理如公共物品的生产中,与政府共同行动以谋求社会公共利益的实现。正如沃尔夫所言:“市场与政府间的选择是复杂的,而且,通常并不仅仅是这两个方面,因为这不是纯粹在市场与政府间的选择,而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。” (二)政府与公民社会的互动合作

1. 体现在公共产品与服务的提供与生产上。理论和实践表明,许多社会公共事务不宜由政府插手,某些公共产品和服务由公民社会组织直接生产更加合适:(1)对于非竞争性和非排斥性并不完全的公共服务与产品来说,公民社会组织组织运作灵活,且具有自组织、志愿性的特点,可以获得民间的人力、资金、技术等资源支持,是一种较政府更为合适的机制安排。(2)公民社会组织通过人群关系、团体关系的联结而产生,以社会的自我管理与自我服务为组织的核心,较政府部门而言,更加强调和突出贴近服务对象、社会关怀及与对象的交流、联系,在需要有同情心、

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对个人关心尊重的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面,公民社会组织较政府部门更胜一筹。

2. 体现在公共政策的制定和实施之中。公民社会组织与服务对象、组织成员之间联系紧密,了解与熟悉特定公共政策对所涉及人群的影响,能够对公共决策提供实效性强的咨询和参谋,或对政府实施公共政策开展外部的监督,对公共决策的过程发挥影响力,促进政府管理水平与效果的提升、改善。公民社会是信息汇集与传播的平台,也是民间社会资源与力量聚合的平台,既充当了政府与公民之间良好的沟通桥梁,又对政府部门公共决策形成了强大的外部约束,能够有效避免公权力对原子化个人自由的侵害,有利于社会公共利益的实现。

3. 政府可以通过采取各种有利措施增强公民社会组织的力量,调动其参与公共事务管理的积极性和主动性。例如,政府可以直接给予公民社会组织以财政支持,采用“政府出钱,公民社会组织办事”的思路,吸引公民社会组织参与社会福利、公共教育、公共医疗等领域的服务,或者出台优惠的财政和税收政策,引导和鼓励公民社会组织参与社会公共管理活动等。

4. 政府在公民社会自治中发挥着“元治理”的作用。在对资源的调动和配置上,政府较之公民社会来说,作用与效果更加直接明显和迅速,在自治层面公民社会组织解决不好或无法解决的社会公共问题,往往需要以强制力为后盾的政府组织参与解决;公民社会组织发挥其自组织功能,承担公共服务提供等公共事务治理的责任,并不意味着政府完全抽身而退,其仍然是社会公共利益的最终维护者,要对公民社会组织治理失败的种种情形进行预计与应对,起到公共事务“元治理”的作用。

(三)市场机制与公民社会的协同共治

公民社会关注社会公共利益,以自律、自治、参与、合作、信任、奉献等为己任,而市场机制以私人部门利益为指向,市场交换主体受市场机制的调控进行相互间的交易。看起来,公民社会与市场机制的宗旨不同,它们的行动逻辑有着根本差别,因而是一对矛盾的存在。然而,面对社会公共问题,市场机制与公民社会却可以共同行动与相互促进,协同共治,共同发挥它们在公共事务治理中的主体作用。

市场机制与公民社会的互动合作,首先体现在公民社会可以有效弥补市场经济自身的局限和不足,约束和监督市场机制的运行,解决市场失灵带来的部分社会公共问题。例如,由于市场信息不对称或者市场交换关系中的地位不均等,市场交换主体中的一方利用其强势地位强买强卖、销售低劣商品,取得不当利益,而另一方如消费者由于信息、专业知识欠缺,不能有效识别商品品质,其潜在利益则受到损害。通过组织消费者教育、产品质量检验、组织罢买等活动,消费者权益组织对私人企业构成了有效的外部制约。实践中,许多公民社会组织(如消费者、环保、工会及其他组织)致力于推动私人企业的社会责任承担,与私人企业间密切配合与协作,减少或缓解了市场交易外部性问题的发生,客观上增进了社会公共利益。因此,成熟的公民社会是市场机制良性运行的社会基础之一。

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而借助市场主体与竞争机制的支持,公民社会行动的力量也将大大增强。例如,市场机制的主体——私人部门在创造利润和股东利益的同时,若能充分考虑消费者、员工、环境及社会等相关方的利益,主动承担遵守商业道德、保证生产安全、重视员工合法权益、保护环境和节约资源等社会责任,许多由于市场机制调控失灵导致的市场交易外部效应问题,就能够在市场主体主动的行为中得到有效的化解;更为特殊的是,在现实中我们观察到,市场机制与公民社会的充分互动导致了二者的融合,产生了一种兼具二者特性的组织形式——社会企业,社会企业按照市场机制运作,但以公益为组织目标。这说明市场机制与公民社会之间,除了监督与被监督、约束与被约束的关系,还存在着密切的合作、充分的互动。公民社会与市场机制之间的伙伴式协作关系有利于市场经济的发展和公共福利的增进。

在公共治理理论的视阈下,政府、市场与公民社会的作用之间并没有轻重之分,为了实现公共领域的良好治理,必须而且应当建立起三者之间良性互动的网络治理机制,在互动中开辟解决社会公共问题、增进社会公共利益的有效途径,更好地实现对公共事务的控制和引导。

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