论民事执行检察监督的立法完善

论民事执行检察监督的立法完善

作者：肖更新

来源：《法制与社会》2010年第26期

摘要民事执行中存在的“执行乱”、“执行难”等问题已经成为影响我国正常经济和社会秩序的瘤疾。本文指出加快民事执行检察监督的立法完善是当前亟需解决的重要课提,是维系我国正常经济和社会秩序的迫切需要。 关键词民事执行 检察监督 自我监督

中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)09-137-02

民事执行中存在的“执行乱”、“执行难”等问题已经成为影响我国正常经济和社会秩序的瘤疾。虽然法院加强了执行力度和内部监督机制,还是未能解决民事执行中存在的“执行乱”、“执行难”等问题,均未摆脱“自我监督”的逻辑悖论,难以摆脱其本质上仍然“审执不分”的实际状况,其实质问题是民事执行检察监督的立法存在空白、盲点的先天不足所致。加快民事执行检察监督的立法完善是当前亟需解决的重要课提,是维系我国正常经济和社会秩序的迫切需要。 一、民事执行检察监督是我国以宪法和法律规定作为法律依据,是宪法赋予检察机关的法律监督权的具体实施

(一)民事执行检察监督的宪法依据

我国宪法作为国家的根本大法早已明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法的此项规定的立法意义深远,目的明确。就是,凡是涉及国家法律实施的活动,都属于法律监督的对象。其最直接和最主要目的是保障国家法律的正确实施,排除一切影响国家法律正确实施的人为因素障阻,以维护国家利益安全和社会稳定,保障经济有序发展。因此,作为法律监督机关的人民检察院对人民法院的民事执行的监督权是不容置疑。否定和拒绝检察机关民事执行的监督权的观点和行为,都是与宪法的规定相违背,损害了宪法的最高权威性和最高法律效力的地位。

(二)民事执行检察监督的民事诉讼法依据

《民事诉讼法》第十四条明确规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。但是,对该条规定理解上存在争议:一种观点认为,不能对民事审判作狭义解释,民事执行是民事审判的延伸,《民事诉讼法》该条的规定实际上是进一步明确了检察机关依法享有对民事执行依法进行监督的权力。另一种观点认为,《民事诉讼法》将审判程序和执行程序作为两编分别作出规定,在审判程序中规定了检察监督的内容,而在执行程序中并没有作出相关规定,表明执行活动在

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性质上不同于审判活动.检察监督的对象是民事审判活动,不包括民事执行活动。在两种观奌分歧的争议之中,最高人民法院还以多种方式进行排斥、阻碍包括在理论上多方予以否定,突出表现在最高人民法院以司法解释的方式单方面限制检察机关对民事执行的监督权。1995年,最高人民法院在(法复1995第5号)司法解释中规定:“根据民事诉讼法的有关规定,人民法院为保证生效判决、裁定及其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定,不属于抗诉的范围。”2000年,最高人民法院又在《关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》中称:“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”笔者认为,依据宪法,检察机关是国家的法律监督机关,法院为国家的审判机关。而宪法是国家的根本大法,《民事诉讼法》是我国的一部基本法律,其精神和具体规定必须严格依据宪法的精神和规定。民事诉讼法规定的人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督,是依据了宪法的精神和规定,如果民事执行与民事审判分属不同的权能.那么,法院为国家的审判机关,民事诉讼法对法院享有民事执行权的授权无疑超越了宪法对法院规定的审判职能,是违反宪法的精神和规定,法院的民事执行权行使无疑理应受到质疑。

(三)民事执行检察监督作为法院民事执行外部监督是保障法律正确实施的法律要求 法院的民事执行是依据《民诉法》规定的民事执行程序执行,自然就涉及依法执行,如何保障民事执行程序的正确实施,保护执行中双方当事人的合法权益,都涉及依法执行的问题。这就需要有宪法所要求的保障法律正确实施的法律监督机关进行监督,因此,民事执行检察监督是民事执行的内在法律要求。如果民事执行检察监督对民事审判活动实行法律监督的脱节,就违反自然社会科学的规律,就违反民事执行的内在法律要求。

二、民事执行检察监督的法律规定不完善,以致民事审判活动法律监督脱节,是法院民事执行存在“执行乱”、“执行难”等问题的主要原因

(一)法院民事执行内部监督实质是普通性工作监督机制,缺乏有效的法律监督

民事执行的监督主要依赖法院系统的内部监督。一是通过上级法院对下级法院进行监督的方式,以确保执行的廉洁与公正;二是推行“审执分立”制度,试图通过审判庭与执行庭或者执行局的分离来实现对执行主体监督的“外部化”。但这两种监督实质上是如同各行各业的内部工作普通性工作监督机制,均未摆脱“自我监督”的逻辑悖论,有如“换汤不换药”,还是不能治愈“执行乱”、“执行难”此顽症。难以改变其利益趋同及本质上仍然“审执不分”的实际状况。绝对的权力必然导致绝对的腐败,而合理的权力之间的制衡是保障权力理性、公正行使的有效机制。 (二)民事执行检察监督与民事判决、裁定检察监督脱节,是民事审判活动实行法律监督的一个不完整的法律监督

不完整的法律监督自然就是一个不完善的法律监督,不完善法律监督下的民事执行自然就带来“执行乱”、“执行难”等问题的发生,民事执行检察监督对民事审判活动实行法律监督的脱节,是民事执行存在“执行乱”、“执行难”等问题难以解决根本原因所在。

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(三)民事执行检察监督有其自身牢固的法律监督基础

其一,检察监督权的行使具有权威性和强(下转第149页)(上接第137页)制性。其二,检察监督权独立于具体个案的审判权之外,因而所涉具体个案的监督具有客观上的中立性、公正性。其三,检察监督权的行使有严格的法定程序。其四,检察权的行使是加强民事执行监督的专职职能性监督,具备最具优势的专业监督能力。

根据民事执行检察监督有其自身牢固的法律监督基础以及宪法和法律为依据,人民检察院对法院民事执行实施检察监督有其存在的必然性和合理性。否则,如果连专职国家法律监督职能的检察机关都无法对审判机关的执行活动予以监督,更不用说只具普遍性、局限性外部监督“主要通过权力机关监督、社会监督、党政机关监督”的效果会如何了,富于专业性较强的法官随便打个“擦边球”就搪塞了事,还谈什么涉及大量个案的具体监督效果呢!目前状况是法院“执行乱”和“执行难”,检察监督权在人们心目中的作用大打折扣,当事人已不寄予将希望放到人民法院和人民检察院,唯有“八仙过海,各显神通”,反过来又滋生腐败,加剧了“执行乱”和“执行难”的局面,严重影响正常经济和社会秩序。因此,立法决策层应予以高度重视民事执行检察监督的立法完善,不要让多年来的法院“执行乱”和“执行难”和检察院“监督更难”的局面再演绎下去。 三、确立明确的民事执行检察监督的相关法律规定的几点意见

第一,为解决检、法两家对《民事诉讼法》第十四条明确规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”的不同理解的长期争执的,以避免对检、法两家关系及工作的开展所来不利影响,有必要对该条文进行修改,加以明确规定。既然该条文的争议焦点,是对民事审判活动的不同理解,检察院的观点是民事执行是民事审判的延伸,检察机关依法享有对民事执行依法进行监督的权力。法院的观点是执行活动在性质上不同于审判活动,检察监督的对象是民事审判活动,不包括民事执行活动。那么,应依据宪法的精神和规定的人民检察院是国家的法律监督机关的要求,充分发挥检察监督职能,保障法律正确实施,保护当事人的合法权益,有必要明确《民事诉讼法》第十四条规定,可修改为“人民检察院有权对民事审判与执行活动实行法律监督”。 第二,为确保民事执行检察监督,应明确规定人民检察院在审判监督程序中关于民事判决、裁定提出抗诉的案件,人民法院应当暂缓执行。人民检察院提起抗诉的案件,都是经过上级人民检察院审查后才提起抗诉,有严格的法定审批程序,加之有其牢固的民事判决、裁定的专业法律监督基础。为确保实现审判监督的意义和目的,防止将来的执行回转的困难,避免当事人因错判造成权益严重受损,尤其是涉及国有资产因执行回转困难,甚至无法实现致使国有资产流失。应规定“人民检察院提起抗诉的案件,人民法院未执行或执行过程中,应当暂缓执行,经再审维持原判的,应当恢复执行”。

第三,检察建议或纠正违法通知书是检察机关行使监督权的一个重要手段,司法实践中也证明了检察建议这一传统监督手段起到了积极有效的作用。在执行程序中应作明确规定,否则,致使传统的检察监督方式“检察建议或纠正违法通知书”也显得苍白无力,无法确保民事执行检察监督的效果,因此,应作明确规定“人民检察院对人民法院民事执行中提出书面检察建议或纠正违法

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通知书,人民法院应当在期限内作书面回复,存在分歧的,经协商不能达成一致意见,由上一级人民法院及上一级人民检察院协商解决;对重大执行案件仍不能达成一致意见的,提交同级政法委决定”的检察建议或纠正违法通知书回复制度。