论乡村治理体系现代化

内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版） Ja+ 2018Vol.47 No.1

Journal of Inner Mongolia Normal University (Philosophy > Social Science)

论乡村治理体系现代化

屈博

(内蒙古自治区委员会党校政治学教研部，内蒙古呼和浩特010010)

[摘要]党的十九大提出了“乡村振兴”战略，明确将“治理有效”作为重要战略目标，乡村治理作为国家治 理体系的重要基石，也是实现乡村振兴战略的基础和保障&要实现乡村社会有效治理，需要我们厘清乡村治理的 宏观背景的转换，正确认识当前乡镇治理所面临的困境，按照十九大的要求，提升乡镇治理现代化水平，助力“乡 村振兴”战略落地生根&

[关键词]乡村治理）权责失衡）村民自治[中图分类号]:D0

[文献标识码]:A

[文章编号]! 1001-7623(2018)01 -0016-04

DOI ： 10.3969$. issn. 1001-7623.2018.01.004

“治理有效”是乡村振兴战略的基础和保障，有 效的乡村治理不仅为乡村基层社会构建良好秩序， 提供组织基础和人才基础，更是乡村社会扶贫解困、 产业升级、生态建设等具体工作的组织保障，十九大 报告提出要加快推进农业农村现代化，加强乡村治 理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中 应有之义。

现代化深人推进，传统的农村经济结构发生深刻变 革，农村社会的人口结构、阶层结构和利益格局有了 明显变化，农民的权利意识、民主意识不断提升，乡 村治理面临的形势环境有了显著变化，给农村社会 改革发展稳定带来了前所未有的挑战和要求。农村 社会近年来高度“时空压缩”发展，迫切需要我们进 一步加强和创新乡村治理，提升乡镇治理现代化 水平。

乡村治理影响因素的变化。首先，税费改革后， 乡镇在基层治理中的权威力量日渐弱化，而作 为“压力型”的最底层的执行者，乡村关系、 两委关系对于乡村治理的影响巨大。其次，受到精 英流失、宗派势力等因素影响，基层群众政治参与积 极性下降，村民自治面临新困境。再次，乡村治理中 法治、自治、德治的关系尚未完全理顺，共治共享共 建的治理格局有待进一步建设。

乡村治理目标的变化。党的十六届五中全会明 确了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管 理民主”的社会主义新农村建设要求。经过十几年 的发展，乡村治理的形势和环境发生了重大变化，对 于治理的要求也越来越高。党的十九大报告将产业 兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕作为 乡村振兴战略总的要求。治理有效替代了管理民

―、乡村治理的宏观背景转换

改革开放尤其是进人新世纪以来，伴随着农村 社会税费改革和我国城镇化进程的加快，农村社会 在生产方式、人口结构、阶层结构、观念意识等方面 发生了翻天覆地的变化。这些变化都在改变着乡村 治理的现实土壤，形成乡村治理的新的背景基础。

社会主要矛盾的变化。党的十九大报告强调： “中国特色社会主义进人新时代，我国社会主要矛盾 已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡 不充分的发展之间的矛盾。”从当前农村社会的基本 情况来看，已经完成了“基本小康”的目标，广大农民 群众对于农业增收致富、完善公共服务和美丽生态 环境等“美好生活需要”愈发迫切，可以说，这会主要 矛盾的变化为乡村治理明确了方向和目标。

农村社会的变化。伴随着近年来城镇化、农业

[收稿日期]2017-08-11

[作者简介]屈博，男，内蒙古自治区委员会党校政治学教研部讲师。研究方向：政治学。

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第1期屈博/论乡村治理体系现代化

主，强调治理与农村社会现实结合、突出提升治 理效率，强调基层农民群众的主动参与，让乡村治理 更有实效性、保障性。

二、当前乡村治理面临的现实困境**同志在十九大报告中强调！加强社区治 理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社 会组织作用，实现治理和社会调节、居民自治良 “全能”，成为各级职能部门的下属单位，被动完 成部门下派的各种任务指标，“上面千条线，下面一 根针”，权责失衡，产生了条块关系的许多矛盾。同 时，乡镇把大量精力用于“条块”任务，被动执行上级 命令，却没有精力和财力发展农村经济，繁荣农村社 会事业，难以有效为农民提供公共服务，荒废了“主 业”。导致了农民对乡镇的产生不满情绪，农民 与乡镇政权间的紧张和冲突日益显现。严重损害了 性互动”。中国乡村治理体系的变迁过程，是由“国 家——

社会”二元结构向多元结构的发展过程。乡

村治理主体逐步实现从国家到社会的变化，治理模 式也完成了向乡政村治的转变，农民个人民主权利 在当前时期进一步得以确认。然而，依据“治理有 效”的标准来衡量，乡村治理体系现代化依然面临许 多困境。

乡镇治理能力有待提升。农村税费改革 后，乡镇的工作内容经历了由“管制汲取”向“指 导服务”的转变，在这一过程中，农村社会的深刻变 化给乡镇治理带来了新形势下的挑战和考验。主要 体现在乡镇治理能力弱化，职能错位、越位、缺位现 象严重。乡镇作为中国农村的基层政权组织，负责 党和国家法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身 份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农 村提供公品和公共服务。但目前看来，乡镇政 府治理水平极大地制约着农村的经济发展和社会政 治的稳定。主要体现在。

在财政上，乡镇作为一级政权却并没有财 政权力，乡镇主体财政也由上级控制。这样的 状况导致乡镇只有无条件地执行上级决定的任 务而缺乏因地制宜决策的能力，也影响公共服 务的供给能力。具体表现在经费预算难以细 化，乡镇在预算制定上存在困难，有限且缺口较 大的经费难以覆盖需要处理的事务，很多工作 项目不得不“空转”，影响基层干部的工作积极性。 乡镇自主财力不足导致乡镇在大多数情况 下只能依照上级和条块部门的资金指向安排相 关工作，很难计划、实施乡镇自己的发展规划，导致 社会经济缺少内生动力。

乡镇的权责不对等。“责任无限大，权力无 限小”成为乡镇干部的普遍心态。随着“服务型政 府”建设的推进，乡镇的角色现实治理过畸变为

乡镇的权威与公信力。

乡村关系面临新挑战。要提升村民自治水平， 首先必须理顺乡村关系，要明确乡镇政权在村民自 治特别是村民选举过程中的角色，村民自治作为农 民实现民主权利主要手段，在事实层面决定着村庄 的发展以及以乡村关系为核心的乡村治理的格局。

就内部治理结构中的乡村精英来讲，候选人与 乡镇的连接能力在选举活动中发挥着举足轻重 的作用，选举机制的目的是遴选出可以为村民办事 的政治精英。而在村庄治理过程中，倾向于向上级 汲取资源，乡村精英与乡镇的“合作”不仅 深刻影响了村民选举的结果，也使得乡村关系不断 扭曲。

乡村社会的结构性变化的影响。多年来，以村 民自治为基础的乡村治理成绩斐然，应该得到肯定。 然而随着农村社会的深刻变革，乡村社会结构发生 的巨大变化，已经在农村催生和引发了一系列新情 况、新问题，对于推进乡村治理现代化形成一定的 挑战。

就当前村民委员会换届选举来讲，村民的参选 热情存在着“两极分化”的趋势。既有基于自身利益 出发的参与狂热，也有对于村委会“不作为”、“乱作 为”而引起的参选冷漠。村集体经济收人、村干部能 力素质成为影响村民参选的主要因素：在一些集体 经济发达的农村地区，因为日常村级财务的难以做 到公开透明，以及财产处置权力的吸引，引发了换届 选举时村民的选举热情，希望通过选举改变村庄政 治格局，重新实现村集体利益的公平分配和财务透 明；另外，由于村干部素质能力的原因，未能该村庄 带来实际变化，村民在选举中表现出政治冷漠，不关 心选举，导致参选率低，甚至选举活动失败。

村治理实践证明：一个村庄内生秩序的健康和 村级组织的良性运转，必然离不开村庄精英的带领

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内蒙古师范大学学报（哲学社会科学版)

第47卷

和引导。然而，城乡二元结构松动后，乡村社会大规 模人口流动产生的后果。近年来，农村的社会结构 开始加速分化，社会流动性增加，大规模的农村劳动 力外流，开始了“离土又离乡”的两栖式的打工生活。 在此过程中，一些内精英与有精英潜质的普通 村民脱颖而出，掌握了大量的物质财富、文化知识或 人脉资源，成为现代型农民精英。乡村政治精英的 大量流向城市，村民眼中“有公心，能办事”的理想的 部的重要阵地，疏通部门和乡镇之间的交流渠道， 促进与部门干部合理搭配，形成“干部下乡镇，乡镇 出干部”的格局。要激发乡镇干部热情，对那些长期 在乡镇工作、年龄大、工作实绩突出、群众公认的干部给予合理安置。

再次，明确乡镇的职能的作用，使乡镇工作 职责更加明晰，提高的公信力和农民的政治信 任度。转变乡镇职能，对其重新进行角色和职 “带头人”大量流失，严重阻滞了乡村治理的现代化 进程。

三、提升乡村治理现代化水平

加快健全乡村治理机制。乡村治理已经探索了 二三十年，取得了一定的成就。但是，总体上看，治 理理念、治理方式、治理水平，仍需进一步改善和提 高。十九大报告强调，加强农村基层基础工作，健全 自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这将是乡 村振兴的一项重点工作，为此，党的十九大报告提出 了加强完善村民自治机制，“三治结合”的乡村治理 体系的新要求，为振兴乡村和推进乡村治理现代化 进程指明了方向。

对于村民自治全过程进行严格的法律监管。强 化选民的政治契约意识，为村干部依法执政，村民依 法监督提供了法律制度依据。党的十九大报告指 出，“完善村民自治机制，推动村务公开，扩大村民监 督和参与度，提高村民自治水平”。村民自治在快速 变化的农村社会不断呈现出新的趋势和样态，其健 康理性发展离不开党和的支持，也当然需 要国家力量的合理引导和有效推动。立足目前村民 自治的现实，实现村民自治的有序运行，从村务公开 制、财务清查制、任职承诺制、绩效激励机制等方面 进一步加强制度建设。

其次，强调乡村政治精英的培养和选拔，形成有 效的后备力量培养机制；真正关爱乡村干部。党的 十九大报告提出要培养造就一支懂农业、爱农村、爱 农民的“三农”工作队伍。一是要把乡镇作为培养干

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能定位，就是要扩大乡镇作为一级基层政权的 组织的自主性和增加乡镇对于农民的责任机 制，实现乡镇由行政型到服务型的转变，从 压力型向自主型的转变，树立乡镇为 民服务意识，以赢得民众的认可和支持，增强其作为 基层政权的合法性。要保持乡村社会发展具备持续 发展的活力，村民自治获得可持续发展的动力，国家 必须做到还权与民，让农民自主决定乡村的事务，自 主安排生活，让农民真正拥有一定的自治权，这样才 能激发广大人民群众的创造性，才能夯实党在农村 牧区的群众基础，加强和巩固党对基层社会的领导。 村级自治组织从作为一种公共组织，手里掌握着村 庄公共权力，这种权力理应属于全体村民，应该受到 人民的监督，乡镇应该清楚地认识到农民的基 层政权主人翁地位，通过公平竞争的方式，使乡村精 英有机会进人基层政治体系，这是国家政权还权与 民的重要体现，也是实现乡村社会有序治理的有效 之举。

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(下转第23页）

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社，19(10).+

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二大关于党的组织章程决议案[EB/OL].中 华人民共和国网，持蓬勃的生机和活力，具有十分重大的作用。

通过纵向梳理党章的历次修改可见，党的建设 取得的每一个成果都是对历史经验的科学总结。因 此，不论形势如何发展，我们党都要始终坚持马克思 列宁主义、结合党的基本路线、坚持问题导向，从而 推进党的建设新的伟大工程不断取得伟大成绩。

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中国党第十九次全国代表大会关于《中国党 章程（修正案）》的报， 2017—10—25(2)

决

议

[N ].人民日 [N ].

人民日

To Comprehend Rule of the Party Construction

from Revision of the Party Constitution

Abstract： Party constitution

(Party Construction Department，Party School of the Central Committee of C.P. C，Beijing 100091)

covers the

theoretical，

practical and

institutional

CHENShuyan

results o

struction strengthening in each period. Therefore,Party Constitution provides an objective basis for the ex­ploration of rule of the Party construction. Through a comparative study of the previous revision of the Party constitution, the author finds out that the Party construction follows the law of adhering to Marxism- Leninism, combining the basic line of the Party and adhering to guidance of problems.In the new period, in order to strengthen the Party construction, it is vital to continue to adhere to Marxism-Leninism，the basic line of the Party

and

guidance of problems. Only

in

thisway can

new

achievement

received in thegreat strugglewithmanynewhistorical features

Key words： PartyConstitution; Partyconstruction:ruleofPartyconstruction; Marxism-Leninism

【责

(上接第18页）

任编辑

张晋海】

On Modernization of Rural Governance System

QU Bo

Department of Political Science and Research，

Party School of the Inner Mongolia Committee of CPC，Hokhtt， Inner Mongolia 010010)

Abstract： The 19th National Congress of CPC puts forward the strategy of “RuralRevitalization”，

taking “effective governance” as an important strategic goal. As an important cornerstone of the national governance system，rural governance is also the basis and guarantee for the realization of the strategy ofrural revitalization. In order to realize the effective governance of the rural society，we need to clarify thetransformation of the macro background of rural governance and correctly comprehend the difficulties faced in the current rural

governance.In accordance

with

the

requirements

of the 19thNational

we should promote the modernization level of rural governance and implementation of (Rural Revitaliza­tion” strategy.

Keywords: rural governance; imbalance of rights and liabilities; villager autonomy

【责任编辑

张晋海】

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