中国耕地保护机制建设研究进展

PROGRESSINGEOGRAPHY地理科学进展

Vol.30,No.3Mar.,2011

中国耕地保护机制建设研究进展

李广东，邱道持，王平(西南大学地理科学学院，重庆400715)

摘要：本文综合运用文献资料法、对比分析法评述了中国耕地保护机制建设研究进展，分析了存在的主要问题，并展望了下一步的研究重点与方向。研究结果表明：中国耕地保护机制建设重点研究了耕地保护经济补偿机制和共同责任机制。对经济补偿模式与整体框架设计、经济补偿标准厘定、经济补偿资金管理与运作、-地方耕地保护关系、耕地保护多主体共同责任关系等问题进行了分析。基于分析得出机制建设是耕地保护的治本之策，农户行为与意愿研究、耕地非市场价值研究、激励机制设计将是下一步研究主要方向的结论。关键词：耕地保护；机制建设；经济补偿机制；共同责任机制；综述

保护耕地成为世界各国可持续发展战略共同关注的焦点问题。中国更是将耕地保护确定为一项基本国策。但如此强硬的保护措施并未遏制住耕地不断流失的趋势，中国耕地保护绩效不显著[1]、耕地保护中与市场双重失灵已成为学术界的广泛共识[2-4]。如何规避失灵成为破解耕地保护难题的核心。耕地保护机制建设滞后与残缺无疑是耕地保护无法向纵深开展的根本原因[5]。已有研究重点涉及耕地损失和退化对经济发展、农业生产力、土地利用和环境的影响[6-7]；如何有效管理土地利用、发展土地流转市场、控制非法耕地转用[8]；耕地退化对政治-经济关系、可持续发展、粮食安全（国家和国际）、农业生态系统健康、土地利用权利和管理、环境保护等方面[9-10]。机制建设方面研究相对滞后，梳理已有研究成果，探究存在的问题，展望研究重点，成为推进耕地保护机制建设理论与实践发展的必然要求。

估体系、市场机制与作用[11]的有效发挥使西方国家已经构建了完善的耕地保护机制。这些经验为中国构建完善的耕地保护机制提供了参考，但权属关系的差异、与地方委托代理的特殊性、计划经济的长期影响导致中国不可能完全照搬照抄西方的经验。立足于中国的特殊国情，学者们针对不同问题进行了一定的研究，对代表性的研究成果概述如下。

已有研究既有耕地保护制度体系的研究也有单一制度的详细剖析。制度体系分析方面，法律法规与行政约束机制是中国耕地保护机制的核心，诸多学者也对此进行了卓有成效的研究。研究表明，中国农地保护与管理制度体系主要包括农地产权制度、土地利用规划、土地用途管制和土地整理等制度建设[12]。耕地保护体系主要由耕地产权制度、土地利用规划制度、耕地总量动态平衡制度及监督检查法律责任制度构成[13]，中国耕地保护的制度框架已初步建成。单一制度研究方面，有学者对土地督察制度建立的必要性进行了详细解释，并对其消减耕地过度性损失的历史使命[14]进行了论证；对耕地保护的税收制度进行了梳理[15]；并有学者运用虚拟变量模型对中国土地用途管制制度的耕地保护绩效进行了测算[16]。这些研究成果不仅完善了中国耕地保护机制研究的基本理论框架，也是机制创新的起点。

1耕地保护机制建设研究概述

西方国家在耕地保护中更关心环境和生态问题，即如何利用空间规划将耕地保护的非市场价值与环境效用在当前的市场体系中加以内部化[11]，基本不存在通过硬性措施控制耕地数量层面转用的案例。另外，成熟的城乡土地市场、健全的土地评

收稿日期：2010-10；修订日期：2011-01.

基金项目：国家社会科学基金项目(07XJY014)。

作者简介：李广东(1986-)，男，山东郯城人，硕士研究生。主要研究方向为土地利用与国土规划。E-mail:lgd86315@126.com通讯作者：邱道持(1947-)，男，教授，博士生导师。主要研究方向为国土资源管理与区域开发。

282-2页3期李广东等:中国耕地保护机制建设研究进展283

另外，已有研究重点从耕地保护整体运行机理、耕地保护主体的行为逻辑与具体实用的操作机制方面进行了探讨[17-19]。有学者运用博弈论中的公共物品私人供给模型和公共选择理论对耕地保护失灵问题进行了初步阐述[20-21]。这些研究成果表明国内学者对耕地保护机制建设的基本理论有了明确的认识，而且试图运用新古典经济学、公共经济学、制度经济学、博弈论、委托代理理论、环境经济学等理论分析问题。但总体而言，中国耕地保护机制建设研究还相对滞后，耕地保护制度失灵才引起学者对机制建设的注意，研究还停留在基本概念界定、存在问题阐释、整体框架构建与少量定量实证分析阶段。

保护经济补偿机制研究的一些关键问题并未达成一致意见，至今并未出现公认的补偿原则、补偿对象、补偿标准、补偿模式，这些核心问题仍需不断研究。

2.2经济补偿标准问题

补偿标准确立是经济补偿的核心问题，是补偿得以实施的重要保障。国外多将耕地发展权与非市场价值作为耕地保护补偿标准核算的重点[31]，其依托健全的价值核算体系有效实现了经济补偿。但中国正是缺乏这种意识与体系，普通民众对耕地资源的完整价值还缺乏认识，国家层面欠缺对耕地社会、生态、非使用价值的核算体系。针对这些问题学者们重点对耕地保护区域补偿机制建设中的补偿标准问题进行了一定探索。有学者从土地价值分析出发重点对耕地社会价值进行了实证核算从而测算出耕地保护区域补偿机制的价值标准[32]为耕地保护区域补偿机制建设提供了参考。还有学者依据耕地保护的机会成本损失和基于区域粮食安全所折算的耕地赢余或赤字量的技术思路，测算出全国各省市的耕地保护的补偿或支付数额[33]。还有学者从耕地生态系统价值出发基于耕地外部性补偿测算出研究区耕地保护的补偿标准范围[34]。

在取得一定成果的同时学术界对耕地保护补偿内涵还存在较大分歧，针对耕地资源的哪部分价值进行补偿还未达成一致意见，对于耕地资源非市场价值特别是耕地非使用价值(存在价值、选择价值、馈赠价值)的研究仍尚少。而且仅有的研究也只是针对中部地区展开，生态效用巨大的西部地区的研究仍较薄弱。已有的案例主要有王舒曼[35]、王瑞雪[36-37]、蔡银莺和张安录[38]等的研究。国外成熟的资源环境经济学评价方法(CVM、旅行费用法等)在中国的应用还处于探索阶段。随耕地非市场价值在国内逐步受到重视，耕地资源价值核算体系与耕地保护经济补偿标准都应该随这种变化相应的加以变革。因此，耕地非市场价值核算将是耕地保护经济补偿标准确立的研究重点和方向。同时，耕地保护经济补偿标准实证研究结果存在较大差异，例如吴泽斌、刘卫东[33]研究认为2005年福建省与黑龙江省缴纳和获得的补偿金额分别是423.14万元和434.51万元(95%供给率，粮食人均消费400kg标准)，而张效军、欧名豪[32]研究的却是4692.5万元与22437.8万元，分别相差11.09倍和51.倍。因此，2耕地保护经济补偿机制研究进展

纯粹的行政约束机制已经被诸多学者证明是

失灵的，逐步实现耕地保护机制从行政约束到经济补偿与共同责任等多元化的转变将成为必然趋势。下面重点对耕地保护经济补偿机制、共同责任机制专题进行详细分析和评述。经济补偿机制是解决耕地保护的有效手段不论在理论还是在实践层面都得到了普遍认可[22-29]。经济补偿机制也成为耕地保护机制建设的核心内容与前沿之一。2.1经济补偿模式与整体框架问题

耕地保护经济补偿模式与整体框架是耕地保护经济补偿机制的运行原则与指南。国外多将耕地保护经济补偿融入农业补偿之中[30]，国内学者对具体的补偿机理也进行了一定研究。典型的耕地保护经济补偿框架主要有耕地保护的区域补偿机制框架[25]、耕地保护外部性补偿机制框架[26]、区域剪刀差补偿框架[27]、最优农地补偿模型[28-29]。可见，已有研究在耕地保护经济区域补偿基本问题、理论创新与新解释工具引入与应用方面取得了一定进展。

但现有研究主要从大区域尺度(主要是省域范围)补偿的视角展开，小区域尺度补偿模式研究方面仍需加强，特别是被学者验证为经济补偿重点研究领域的县域间补偿问题仍未深入研究。而且区域补偿模型并未验证补偿实施的效率，也未对区域补偿推行的难度进行相关测度，整体运行路径、具体环节把握等方面仍存在一定问题，针对理论与定性描述的相关建议也缺乏可信度。学者们对耕地284地理科学进展30卷

在实践中补偿标准的核算还需要构建统一的国家标准与方法，以体现国家权威与公平性。2.3经济补偿资金管理与运作问题

补偿资金管理与运作也是耕地保护经济补偿机制运行的关键步骤，关系到补偿实施的可行性与实施效率。学者对耕地保护经济补偿资金管理与运作机构进行了有益的理论探索。多数学者认为国家应该通过建立补偿专项基金，耕地赤字地区以年租形式，把耕地补偿的资金划转至国家财政耕地补偿基金，补偿基金再以财政转移的方式把资金划拨给耕地盈余区的方法进行运作[25]，建立由国家、国土资源部、财政部、国家粮食局和中国农业发展银行牵头联合各省级共同组建全国耕地保护补偿基金委员会全面负责耕地保护补偿资金的收缴，统一调配和监督管理[33]。还有学者认为补偿资金应来源于机会成本税与GDP增长提成[26]，应该建立具有耕地保护区域经济补偿的专业资质机构[27]负责资金管理与整体运作，国家应建立“黄箱”和“蓝箱”的混合补偿实现对农地外溢效益的补偿[29]。

基于大尺度区间经济补偿视角，学者们更倾向于构建的耕地保护基金部门进行资金管理和运作，资金来源一般认为通过财政转移支付实现。但学者们的观点并不统一，对构建的耕地保护经济补偿管理机构仅处于设想层面，并未就管理机构运行效率与成本问题进行过探讨，也未对国家相关机构进行过调查研究，对机构设立阻力与效益的研究还需加强，而且还缺乏对经济补偿供体补偿意愿的分析。耕地资源禀赋、地理区位、生态环境等条件在补偿标准核算模型中还未有效体现。2.4研究评述

现有研究存在的最大问题就是对耕地保护直接主体——农户的保护与补偿意愿的研究不足。恪守“以人为本”原则倾听农户诉求，特别是关注生态脆弱与贫困耦合地区农户的诉求，着力满足农户需求是解决其生计问题的主旨所在，也是解决耕地保护问题的关键。农户意愿在一定程度上左右着耕地保护的成效。土地特别是耕地成为传统农户的生存基础不仅是出于经济收入考虑，更是农户的传统、情感、文化、尊严以及信仰的寄托[39]，农民对耕地的感情最为深厚，但事实却是农户主动放弃耕地实现“农地非农化”与“粮地非粮化”(农户为了经济效益实现“粮地非粮化”本身并不错，但过度的“粮地非粮化”势必将有违土地用途管制的要求并

影响到国家整体的粮食安全)加之地方受经济利益驱动，导致建设用地急速扩张与种粮面积锐减现象并存。因此，如何激发农户的耕地保护积极性，使耕地发挥其社会生态效用使经济与生态环境不致恶化是一个值得深思的问题。

目前，诸多学者主要从耕地区间补偿进行研究，而对耕地利用的主体——农户视角进行的研究不足[40]。已有的农户研究主要从以下3方面展开:

(1)对农户是耕地保护微观主体的界定，学者们普遍达成共识。有学者认为应确定农户在耕地生产利用中的主体地位，充分考虑其动机、生产条件及发展要求，提高其种植耕地积极性[41-42]，使其真正成为耕地保护的最直接力量[43]与真正实施者[40]。

(2)多数学者认为需要给予农户耕地保护经济补偿，也针对通过何种方式实现经济补偿进行了探索。研究表明，应通过购买土地发展权和增设专项补贴的改革思路加以实现[44-46]。然而，目前大部分研究对补偿措施的探讨仍局限于理论层面，特别是对补偿标准的确定并未提出一个切实可行的方案[47]。

(3)给予农户耕地保护经济补偿的主要原因是耕地利用比较效益低下，对此多数学者表示认同。有学者认为保护耕地的经济机制就是提高农业的比较经济效益[48]，而种植业(尤其是种粮)效益低下在很大程度上间接导致了农民对耕地保护工作的漠视[49]，这种情况下农户基于理性经济人视角，在进行农业投入时与厂商一样，必然要进行投入—产出分析[50]自然会放弃效益低下的耕种行为。因此，倾听农户意愿并针对意愿进行经济补偿就显得尤为重要。已有研究对农户耕地保护补偿意愿及其影响机理进行研究，但仅侧重耕地保护补偿标准方面[47]，农户视角的全方位耕地保护经济补偿机制的建构还需时日。可知，对农户地位与补偿必要性的研究已取得了一定进展，但基于农户调查分析农户意愿角度的研究重视不足，农户耕地保护意愿与耕地保护经济补偿意愿影响因素方面的研究仍需加强。

3耕地保护共同责任机制研究进展

、地方与农户无疑构成了耕地保护的宏观、中观与微观核心主体。基于国3期李广东等:中国耕地保护机制建设研究进展285

家战略制定耕地保护；地方是耕地保护的行政责任主体，对本行政区域内耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡应负总责。围绕耕地保护共同责任机制构建，特别是与地方的关系问题，地方在处理耕地保护与发展地方经济两难困境方面国内学者进行了深入研究。农户作为理性经济人决定着耕地的微观供给，农户耕地保护责任的认知与担当极大影响着耕地资源保护的微观绩效。因此，解读、地方与农户耕地保护行为及几者的关系，构建“大家管、大家用、大家负责”的全社会的共同责任机制[51]显得十分迫切。

3.1-地方耕地保护关系问题

自20世纪90年代中国实施诸多耕地保护措施以来[8]，多国学者致力于此项研究，随着研究的不断深入新问题不断出现，而问题的核心就是中国尽管对耕地转用实施行政管制，但仍无法遏制其数量减少的趋势，更让人不解的是当前的环境在一定程度上极大激励了地方的耕地转变行为，这种激励强大到足以抗衡试图耕地转用的努力[1]。国内学者也已经注意到与地方耕地保护关系问题关乎耕地保护的实际绩效。地方如何在经济利益驱动下同时肩负起耕地保护的责任这一两难困境，不仅是部门需要思考的问题，也是学术界极为关注的焦点话题。国内学者运用不同理论对这一问题进行了研究。

研究表明，当前地方道德风险造成地方土地管理行为变异而使保护耕地的目标难以实现，土地垂直管理改革和土地督察制度的建立既未触及政绩导向，也并未实质性改变地方道德风险发生的环境和条件，信息不对称及其由此引发的代理冲突问题依然存在[52]。而影响耕地保护的经济制度的缺陷主要表现在：始终没有依照法律规定足额收取各地区的新增建设用地土地有偿使用费，这在一定程度上刺激了地方征用农地的积极性，与地方“分灶吃饭”的财政制度虽然在一定程度上能激励地方收取土地有偿使用收益的积极性，但也容易使地方产生多征地、多出让、多创收的利益冲动[3]。有学者明确指出地方存在两难困境即耕地保护与经济发展[53]，地方处于耕地保护失灵的“浪尖”。因此，合理分析地方行为满足其诉求，设计合理的地方激励机制是解决农地非农化的根本[]。

博弈论广泛应用于—地方耕地保护关系研究。诸多学者运用经典监督博弈模型对与地方间监督行为进行分析[55-56]。也有学者基于公共物品私人供给模型，构建了耕地保护过程中地方在个体理性支配下同整体理性进行博弈的分析框架[20]。经济转型不仅改变了中国地方与上级，以及与社会之间的权力分配，也重塑了社会结构[57]。由于西方多数国家已经建立了明确的间事权关系，基本不存在委托代理，大部分研究也集中于如何对与地方间分权的成效进行评价、如何完善分税制等方面[58]。而中国传统集权的弊端尚未完全根除[59]，导致行政通道仍然借助于委托代理实现。特别是在向社会提供公品的过程中，和各级地方之间显然处于一种委托代理关系中[60]。因此，与地方间的委托代理关系也得到学者们的普遍认可[53,61-]。中国耕地保护代理存在成本过高，代理链过长等问题[63]。而当代理人的利己动机和委托人与代理人间的信息不对称同时存在时，就会使得在两者之间的代理关系中产生一种非协作、非效率的问题，即逆向选择问题和道德风险问题[]，而中国当前恰恰就是出现这一现象。

可知，国内在引入委托代理理论对间耕地保护研究方面已经进行了尝试，但研究主要集中于理论分析与定性刻画方面[53,61-62]，并未进行定量和模型化研究。而且理论层面分析也只是借助于经典的带着“公司化”气息的委托代理理论。

[57]

但不同于企业，直接在“政治承包制”背

景下运用委托代理理论存在激励悖论[65]。委托代理理论的中心任务就是在利益相冲突和信息不对称的环境下，研究委托人如何设计最优契约(治理结构与治理机制)激励代理人，以保证代理人按照委托人的利益行事[66-67]。因此，在耕地保护中对与地方间的最优激励契约进行设计将是下一步研究的重点。

3.2耕地保护主体共同责任关系问题

全社会参与是耕地保护的生命力[55]，分析耕地保护主体的行为倾向具有重要意义。但对耕地保护主体的界定学者们的意见较为分散。①农民、地方和构成了耕地保护的主体，并认为主体的耕地保护执行行为、监督行为之间存在互动286地理科学进展30卷

关系[68]；②在耕地保护中应承担主导责任、农民应承担参与责任、企业应承担节地责任[51]，并从理性经济人角度对、地方、非农企业和农民耕地保护成本和收益构成要件进行分析[4]；③耕地保护整体效果不容乐观的一个原因就是没有形成全社会共同保护耕地的氛围，而耕地保护社会化扶持有利于耕地保护的实施[69]。

耕地保护各主体共同责任意识已初步产生，但仍缺乏相对明确的主体责任界定。运用多种手段(如目标责任书等)合理界定各主体责任并运用成熟的博弈论、制度经济学与委托代理理论分析各主体行为将是另一个重点研究方向。3.3研究评述

已有研究对耕地保护共同责任机制建设中存在的基本命题、基本研究思路已经构建了框架。特别是对与地方的关系问题进行了深入研究。对共同责任机制多主体地位的确立与认识进行了有益尝试。并将博弈论与信息经济学等知识应用到理论研究中，大大开阔了研究视野夯实了理论基础。但现有研究仍存在几点不足。①对、地方、农户三大主体的博弈框架的构建与具体关系的研究仍较薄弱，至今并未构建出一套学术界公认的全方位立体分析框架。而且博弈论的应用并未与实践案例有效结合，导致具体分析缺乏实践检验之嫌。②目前主要关注地方的耕地保护供给问题，对耕地比较效益低下情况下“粮地非粮化”与“农地非农化”问题导致的农户转用耕地行为的研究仍较薄弱。③委托代理理论的应用仅处于探索阶段，对多任务委托代理情况下地方的耕地保护行为变异问题仍缺乏有效解释，而且现有研究主要是运用委托代理的基本理念与定性描述工具，尚缺乏将委托代理理论经济模型引入此研究的尝试。④针对地方耕地保护的激励契约设计问题仍是空白，探讨与地方在契约机制设计中的博弈均衡、博弈机理、博弈过程的研究将是下一步研究的又一重点。

机制还主要依附于行政管理和行政监督，造成当前

的社会监督机制缺乏性和监督标准，社会监督内容和监督程序不完善[70]，社会监督去行政化成为必然趋势；中国农民耕地保护参与障碍远大于国外，从而导致农民耕地保护参与机制不健全[71]。耕地保护机制建设整体创新是完善耕地保护理论的客观要求，吸收相关领域的研究经验更有加深该领域研究的作用，对土地流转中耕地用途转变问题、农地景观生态价值补偿问题、燃烧理论下的农地非农化等相关问题的研究势必将扩展耕地保护机制建设的方向与内容[72-73]。

同时在实践方面，重庆市通过建立重庆农村土地交易所，以“地票”交易形式对转移土地发展权进行了市场化配置，实现了城乡土地市场的统一，也为破解耕地保护与城镇化快速发展两难困境提供了思路。成都市通过耕地保护基金制度构建，实现了对农民耕地保护的养老保险补助，有效激发了农民的耕地保护积极性。佛山市通过现金补偿形式对保护基本农田农民给予经济补偿，运用经济激励有效调动了农民对基本农田的保护热情。

5研究展望

(1)农户意愿与行为研究应是下一步耕地保护机制建设研究的重点。特别应关注农户意愿影响因素、农户行为异化原因，并运用社会学与心理学基本知识实现对农户社会行为与心理的解读。

(2)耕地非市场价值既是耕地完全价值的有机组成部分也是耕地保护外部效应的主体，评估这部分价值是耕地经济补偿实现的基础。加强生态脆弱区耕地非市场价值评估实现该区域农户的经济补偿，同时也应是推进国家反贫困进程的有效工具。

(3)共同责任机制建设的一大重点就是有效规避地方的败德行为，通过合理的激励契约设计引导地方在处理两难与多难困境中主动实现对耕地的保护。因此，激励契约设计应是下一步与地方关系研究的重点。

(4)构建全方位一体化的耕地保护机制，着力实现耕地保护主体利益的多元统一与机制合力应是耕地保护机制建设研究的又一重点。

(5)针对不同地域特色设计差别化机制。加强耕地保护机制模式创新力度，积极整合多学科知识，加强学科综合化研究，将是必然趋势。4其他方面研究进展

除了对耕地保护经济补偿机制、共同责任机制研究外，学者们也提出了一系列具体的机制并进行了探索性研究，主要包括耕地保护社会监督机制、农民参与机制。研究表明，中国耕地保护社会监督3期李广东等:中国耕地保护机制建设研究进展287

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3期李广东等:中国耕地保护机制建设研究进展2

AdvancesinResearchesonMechanismConstructionof

FarmlandProtectioninChina

LIGuangdong,QIUDaochi,WANGPing

(SchoolofGeographicalScience,SouthwestUniversity,Chongqing400715,China)

Abstract:Thepurposeofthispaperistoconductacomprehensivereviewonstudiesonmechanismconstruc-tionoffarmlandprotectioninChina,toexplorethemainproblemsandtofindfurtherresearchsubjectsanddi-rections.Methodsofdocumentaryandcomparativeanalysesareemployed.TheresultsshowthattheexistingstudiesfocusoneconomiccompensationmechanismsandcommonresponsibilitymechanismsinChina.There-searchfocusesontheoverallframeworkanddesignofeconomiccompensationmodel,thecriteriaofeconomiccompensation,managementandoperationofeconomiccompensation,thecentralgovernment-localgovern-mentrelationsinfarmlandprotection,andrelationsofcommonresponsibilityoffarmlandprotectionandotherissuesstudied.Itisconcludedthatmechanismconstructionisafundamentalstrategyforfarmlandprotection.Be-haviorandwillingnessoffarmers,non-marketvalueoffarmlands,centralgovernmentincentivemechanismwillbethemaindirectionsoffutureresearch.

Keywords:farmlandprotection;mechanismconstruction;economiccompensationmechanisms;commonre-sponsibilitymechanisms;summary

本文引用格式：

李广东,邱道持,王平.中国耕地保护机制建设研究进展.地理科学进展,2011,30(3):282-2.