锯所硒宪孝考２０１３年第１期（总第２４８９期） 城乡一１：搴化社会养老保险 制度模式及成效谭信 以宁波市城乡居民社会养老保险制度为例 宁波市行政学院赵海平 摘要：社会养老保险制度城乡一体化既是学界争论的焦点也是社保制度改 革的难点，目前包括宁波市在内的全国多个地区实施了城乡居民社会养老保险制 度，它首开了打破城乡身份、实行城乡一体化社会养老保险的先河，在我国社 保制度改革中具有重要意义。本文以宁波市为例，分析了城乡居民社会养老保险 制度的模式特点，并对该项制度的公平性、有效性、可持续性进行了评估，在此基础 上得出结论：城乡一体化社会养老保险制度改革仍然任重而道远。 关键词：城乡居民社会养老保险制度；一体化；成效；宁波市 中图分类号：Ｆ８４２．０文献标识码：Ａ文章编号：２０９５—３１５１（２０１３）０１—００４１—０７ 宁波市２０１０年１月１日起合并新农保、老 把宁波市城乡居保模式基本概括为“按年缴 农保和城镇老年居民社会养老保险，统一实施城 乡居民社会养老保险，它涵盖了除了城镇职工基 费＋待遇确定＋补助”，全市实行统一模式， 但在缴费和养老金待遇上各县（市、区）有差异。 以市本级为例，具体个人缴费、财政补贴如表１ 所示。 本养老保险、低标准养老保险和被征地人员养老 保障之外的所有城乡居民，在局部、较低层次实 现了社会养老保险的城乡一体化。它首开了打 破城乡身份、实行城乡一体化社会养老保险 的先河，为建立城乡一体化的社保制度提供了有 益的探索和示范先行作用。 一、参保人员无论男女年满６０周岁均可按月领 取养老金，养老金数额由基础养老金、个人账户 养老金、缴费年限养老金三部分加总确定，制度 开始实施时已经满６０周岁以上的老人，不用缴 宁波市城乡居民社会养老保险的 费，但只能按月领取基础养老金。以宁波市本级 为例，月养老金待遇如表２所示。 宁波市城乡居保模式的特点： １．覆盖城乡，应保尽保。凡年满１６周岁 （全日制学校在校学生除外），非国家机关、事业 实践模式 根据《宁波市城乡居民社会养老保险实施办 法》、《关于加快实施城乡居民社会养老保险制 度的意见》、《宁波市城乡居民社会养老保险实 施意见》等有关制度规定及实际实施情况，可以 单位、社会团体工作人员，未参加职工基本养老 ● 缠ｊ《！『硒宪考考２０１３年第１期（总第２４８９期 表１ 缴费 １ＯＯ 宁波市城乡居保个人缴费额与财政补贴额 ３ｏｏ ５ｏｏ ＿ 兀 １４００ ｌ７ｏ０ ２ｏ０Ｏ ８００ ｌ１ＯＯ 补贴（２０１０年） 李 贝占（２０１２年） ６Ｏ ６０ ２０ｏ １０Ｏ ３０ｏ 表２ 养老金构成 基础养老金 宁波市城乡居保养老金月待遇构成及标准（以市区为例） 待遇水平 ２０１０年８Ｏ元，２０１１年调整为１１０元，２０１２年调整为１４０元 个人账户养老金 缴费年限养老金 个人账户储存额除以１３９ 缴费５年及以下１ 年；缴费６～１０年２ 年；缴费１１年及以上３ 年 １３９与现行的职工基本养老保险个人账户养老金计发月数相ｌ司。 保险（含低标准养老保险）的城乡居民，均可参 加城乡居民社会养老保险。这样使城乡居民在 自愿的基础上，应保尽保地参加多层次的社会 养老保险，实现了制度上的全民覆盖。 ２．参保自愿，引导。根据部分群众的 高于原制度标准的，按计算后的标准发放，低于 原制度标准的，继续按原标准发放。城乡居保与 老农保、城镇职工养老保险、被征地人员养老保 险制度都进行了有效的衔接，总体思路是靠高不 靠低，维护参保人利益。 实际情况，在具体实施中坚持个人自愿参加和政 府积极引导相结合的原则，通过引导和宣传 工作等措施，增加居民参保意识，积极鼓励农村 居民参保。 ３．个人积累，补贴。筹资机制进行了 创新，个人缴费、缴费补贴、集体补助、其他 二、宁波市城乡居民社会养老保险制 度实施的成效 （一）取得的初步成效。 首先顺利实现了新老制度的安全过渡、并 轨，将原有的分属于城镇和农村的城镇居保、新 农保、老农保三项制度并轨，既要做好制度衔接 社会经济组织对参保人员缴费的资助全部记入 个人账户。补贴主要用于支付参保人员的 个人缴费补贴、基础养老金、缴费年限养老金和 丧葬补助费，实行大账户小统筹。 ４．因地制宜，区域差异。在统一模式的条 设计等技术性处理工作，又要做好参保人员制度 转换的思想工作、宣传工作，总的来看制度转换 还是比较顺利的。其次参保群众还是比较满意 的，尤其是就高不就低的原则让参保人得到实 惠，据调查多数群众还是满意的。再次，扩面幅 件下，各地可以根本本地实际情况确定不同的缴 度比较大。２００９年全市参加新农保人数１３．７万 费水平、财政补贴水平和不同的养老金待遇。宁 波市给，给部分财政补贴，各县（市、 区）在框架下有一定的灵活性和自主性。 ５．新老过渡，平稳衔接。按照“制度统一、 人，参加城镇居民养老保险人数１６．７万人，加上 养农保人数和新参保人员，到２０１０年全市参加 城乡居民养老保险的达１０９．５万人，２０１１年进一 步增加到１１８．１万人，２０１１年比２０１０年参保人 新老并轨、待遇从优”的原则，城镇老年居民养老 保障、新型农村养老保险制度与城乡居保并轨， 并规定了具体计算比对办法，计算后的待遇标准 数增长了７．９％，其中７６．４万人按月领取了养老 金，市区参保率在９０％以上。市区平均养老金 每月１８５元（其中原城镇老年居民养老保障并轨 ● 锯衔研宪专考２０１３年第１期（总第２４８９期） 人员月平均养老金４８６元）。 （二）存在的主要问题。 更大了。余姚市缴费参保的５１８７位待遇享受人 员，其人均月领养老金只有１２８元，远低于最低 生活保障。慈溪市参加所有类型的养老保险并 已经享受养老金待遇的人员有２０万人，养老金 待遇水平超过城镇最低生活保障线的还不到５ １．部分城乡居民参保意愿不强，参保率不 够高。年龄超过４５周岁的中老年人参保的积极 性相对较高，但是年轻人由于要缴费很多年才能 领取养老金，对通货膨胀、养老金增值保值等影 ５ｂ－人，绝大多数养老金在每月２００～４００元之间。 响因素预期不看好，参保意愿不高；灵活就业人 截至２０１１年６月底宁波市全大市范围有５４．８ 员，特别是无固定收入的农民，往往缺少对自身 万人仅领取每月１ １０元的基础养老金，占享受城 养老保障的长远规划，致使他们参保缴费积极性 乡居保养老金人数的７２．７６％。２０１２年虽然基 不高。参保意愿不强影响到参保率不高，比如余 础养老金提高到了１４０元每月，但是单单依靠城 姚市到２０１０年ｌ２月底，全市累计参加城乡居民 乡居保仍然解决不了老年人的基本生活保障问 养老保险２６．５万人，而应参保总人数为３０．１６ 题。我们在调研中有一位老太太说：没缴费我就 万人，参保率为８７．９％。据慈溪市对１８周岁以 拿到了每月１ １０元的养老金，我就像多了一个儿 上城乡居民参保情况调查统计，目前还有超过 子一样，每天能增加一个荤菜吃。老人的话很实 １６万人未参加任何社会养老保障，离真正意义 在，表现出欣喜之情，但也反映出农村还没根本 上的适龄人员全覆盖还有较大距离，与苏南昆 摆脱养儿防老的状况。 山、张家港等地９５％的参保率相比差距仍十分 ３．补贴方式对贫困群体、低收人群体 明显。 形成了一定的挤出效应。城乡居保仍未跳出新 ２．参保人员普遍选择低缴费档次，养老金 农保的框架，缴费档位越高，补贴越多，享受 待遇低。参保城乡居保的农民大多数选择了年 待遇越高。参加城乡居保的多数都是未进城的 缴费１００元这一最低档，主要原因在于缴１００元 农民和城镇低收人群体，其中多数又是６Ｏ周岁 至８００元补贴都是６０元，补贴１００元需要 以上的老人，参保最低档位的占绝大多数，这既 自己缴费１１００元以上，制度不能明显体现“多缴 说明参保者收入较低，又表明目前累进的补 多得”，农民觉得划不来，因而多数选择最低档次 贴方式对贫困、低收人群体形成了一定的挤出效 参保。比如余姚市到２０１０年１２月底，全市缴费 应。参保人员的待遇支付与个人缴费密切挂钩 参保人数５７ ２８０人，其中选择最低缴费档次１００ 是社会保障的一项基本原则，但完全与个人缴费 年的人数为５２ ４２０人，占９２％。即使２０１２ 水平挂钩并不恰当，它可能会加重社会不平等。① 年初开始补贴由二档改为三档，也没改变缴 ４．相关部门业务经办模式有待改进， 费选择档次低的状况。目前城乡居保养老金待 人员队伍有待充实。社保部门在经办城乡居保 遇太低，也是影响参保率的重要因素。最高的鄞 业务过程中遇到不少问题，影响工作进度，增加 州区每月５３０元养老金，市区缴费１５年平均才 业务成本，比如，城乡居保业务操作系统运行不 ３６７元每月，而职工低标准养老保险，缴费１５年 稳定，目前是业务人员边操作边向软件公司提建 最低６２９元每月，与职工基本养老保险的差距就 议和要求，边修改，系统运行不稳定，许多数据取 ①詹姆斯・米奇利：《社会发展：社会福利视角下的发展观》，上海人民出版社２００９年版。 ◆ 锯衔石ｌ手宪考考２０１３年第１期（总第２４８９期） 不出来或出错，给工作带来一定影响。还比如， 保费征缴和待遇发放中间环节多，效率不高，增 （三）与其他各类社会养老保险参保和待遇 ，、５ ４ ３ ２ １ 比较。 咖 加了基金的安全风险，同时也延长了发放周期。 截至２０１１年８月，全市各类养老保险参保 随着近些年民生工作的不断加强，社会保险工作 人数如图１所示。宁波市各类养老保险待遇差 的任务也越来越繁重，尤其是随着工作职能的下 别如图２所示。宁波市各类养老保险调整幅度 延，基层的工作业务量明显增加，特别是村一级 差距如图３所示。 人员配备和经费投入远远满足不了实际的需要。 从以上数据可知：宁波市各类养老保险待遇 市级和县级相关社保机构受人员编制，使用 落差很大，最高的和最低的相差１０倍左右，而待 了相当比例的编外用工，这部分人员由于工作量 遇水平最低的是城乡居保，最低的月领取养老金 大、待遇低，流动频繁，影响总体业务素质的提高 只有１１０元，２０１２年提高了３Ｏ元，也只有１４０ 和服务质量的提升。 元。同时，各类养老金调整的幅度也有较大差 乡居－￣７５Ｚｉ人 基本（ 养老保险４１４万人 图１宁波市各类社会养老保险参保情况 ） ● １８９０ １４Ｏ０ ・ —■ ８３３ ＝… 豳５５０ ５３０ ５ ０ ０４８ ６；；。豳 ． １豳 ／，／ ■Ｉ ■■隧 ｎｊ 勿 。 最高 平均 最低 图２ 宁波市各类社会养老保险待遇差别情况 图３ 宁波市近年来各类社会养老保险待遇调整情况 注：（１）纵轴为增加的养老金数额；（２）城乡居保２０１０年实施，２０１１年增加５０元，２０１２年增加３Ｏ元。 ● 锯所硒宪考考２０１３年第１期（总第２４８９期 距，待遇水平高的养老金提高的多，待遇水平低 的养老金提高的少，进一步加剧了两极分化，如 ２００３年，宁波市基本养老保险退休人员与被征 地人员养老保障待遇享受人员之间平均待遇差 为６００元，截至２０１１年，平均待遇差已拉大到 １３９０元。城乡居保实行时间不长，只调整了两 农村社会养老保险制度与城乡居保的并轨。从 城乡居保的基本原则和要求看都体现了公平性、 有效性和可持续性三项评估标准。 １．公平性评估。 第一，应保尽保的普惠制价值取向。宁波城 乡居保制度规定年满１６周岁（不含在校学生）、 次，调整的养老金幅度均在最低档次。显然城乡 未参加城镇职工基本养老保险（含低标准养老保 居保是最低标准的社会养老保险。 险）的城乡居民，均可在户籍地自愿参加城乡居 三、对宁波市城乡居民社会养老保险 保。可见，城乡居保制度的建制理念是“人人有 的制度评估 保障、公民得实惠”。Ｊ￣＃ｌ－，对参保的残疾人等特 （一）评估标准的确定。 殊群体有额＃ｔ－的养老金补助。 如何对一个社会保障制度做全面和客观的 第二，制度覆盖率高，参保率一般。宁波城乡 评估，目前还没有一个通行和比较系统性的做 居保出台，用两年过渡期，到２０１２年年底达到制 法。根据郑功成教授的观点，对制度的评估可以 度全覆盖目标。年龄超过４５周岁的中老年人参 从公平性、有效性、可持续性三方面进行评估。① 保的积极性相对较高，４５岁以下的中青年人由于 公平性体现在社会养老保险制度中主要包括 要缴费很多年才能领取养老金，对通货膨胀、养老 价值取向和理念、参保覆盖情况等，同一制度范围 金增值保值等影响因素预期不看好，参保意愿不 内的人群应有平等的养老保障权益，不能因保障 高，进而影响参保率的提高，比如余姚市到２０１０ 对象性别、职业、区域、民族、地位的不同而不同。 年１２月底，全市累计参加城乡居民养老保险２６．５ 有效性体现在社会养老保险制度中主要指某一养 万人，而应参保总人数为３Ｏ．１６万人，参保率为 老制度在实施后产生的影响和效应，包括制度运 ８７．９％；宁波市本级参保率９１％，低于职工基本养 行的规范性、满足需求的程度、对相关资源的利用 老保险、高于被征地人员养老保险。 效率以及对经济社会发展的影响等。可持续性体 第三，制度设计待遇享受公平、但参保对象 现在社会养老保险制度中主要指制度是否可以长 公平感一般。个人账户养老金由三部分构成，缴 久维持的过程或状态，主要包括制度的稳定性、发 费分八档、财政补贴分三档，这种复杂的制度设 展性、可衔接性以及资金、财务的可持续性等。 计本意就是提高制度的公平性。我们在调研中 （－－）对宁波城乡居保制度公平性、有效性、 发现，群众最敏感的、也是反映比较多的都是关 可持续性的评估。 于养老保险的公平问题，比如６０岁以上可享受 ２００９年确立新农保试点工作的基本 养老金的老人中，以前担任过民办教师、赤脚医 原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，随后 生等职业的可享受职工养老保险待遇，而以前当 浙江省、宁波市都把这一原则确立为城乡居保的 过村干部，就是担任过村、村主任的也只能 基本原则，并按照“制度并轨、公平合理、平稳过 享受城乡居保待遇，养老金前者５００多元每月． 渡”的要求，实现城镇老年居民养老保障和新型 后者养老金只有１００多元每月，为此，部分群众 ①郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社２００２年版。 ● ｉ ｉ ｉ 反应强烈，上访的也不少见。这与其说是城 保制度本身的公平性问题，不如说是整个社 ｉ 老保险制度间的公平性问题。 ２．有效性评估。 第一，制度运行的规范性仍显不足。规 ｌ指制度运行依据是否充分，运行程序是否规 运行过程是否公开透明等。城乡居保制度ｉ ｌ依据仍有欠缺，虽然城乡居保制度是依据国 ｌ批准和颁布的新农保试点制度和城镇居保ｔ ｌ ；制度建立的，但是只是属于地方的相应实方 ｌｌ 法、属于性文件，即使的新农保和 ｌ ｌ 居保制度也未上升到法律规范的层面，ｆ ｌ 定性弱，规范性也弱。 ｌ ｌ 第二，缴费档次选择以最低档次为主，制』 ｌ 计中的多缴多得机制未能充分体现。参保城 ｌ ’ 保的农民大多数选择了年缴费１００元这一 Ｉ 档，主要原因在于缴１００元至８００元补９ 是６０元，补贴１００元需要自己缴费１１００元 ｌ 制度不能明显体现“多缴多得”，农民觉得划才 ｌ 因而多数选择最低档次参保。比如余姚市到： ｌ１ 年１２月底，全市缴费参保人数５７ ２８０人，其一 ｌ ｌ 择最低缴费档次１００元／年的人数为５２ ４２０ ｌ ｌ ９２％。即使２０１２年初开始补贴由二档ｉ ｌ 三档，也没改变缴费选择档次低的状况。 第三，保障水平较低、不能满足基本养ｊ 求。６０岁以上老人只能领取基础养老金， 金比最低生活保障还低得多。截至２０１１年 ｌ ｌ 底宁波市全大市范围有５４．８万人仅领取｛ １ １０元的基础养老金，占享受城乡居保养老： ｌ 数的７２．７６％。２０１２年虽然基础养老金提ｉ Ｉ 了１４０元每月，但是单单依靠城乡居保仍然】 不了老年人的基本生活保障问题。余姚市｛ 参保的５１８７位待遇享受人员，其人均月领 金只有１２８元，缴费待遇最高的鄞州区目前： ５３０元养老金，也只能维持最基本的生活。６ ● 锯钎研宪考考２０１３年第１期（总第２４８９期） 裕但是社保支出压力也是很大的。尤其是大市 是养老保险“碎片化”的现象仍然存在，随着浙 江省及宁波市城乡统筹一体化社会保障建设的 加快，城乡居保很可能只是一个过渡性，将 与职工养老保险等相关制度相衔接，并最终建立 起统一的国民养老保险体系。 第三，制度设计的可衔接性程度较高，但在 范围内部平衡，有些财政相ｘ－ｊ－困难的县（市、区） 财政不堪重负。由于城乡居保财政既要补助缴 费又要支付基础养老金，是“两头”补助，同时城 乡居保参保人员的享受比例较高，享受人数占总 参保人数的６９．６％，其中不缴费享受人数占总 参保人数的４８．８％，有些县（市、区）享受人数比 实际操作中出现一些问题。城乡居保在制度设 例超过８０％，基金支付压力日益增大。 计时就高度考虑了和其他相关制度的可衔接性， 第二，城乡居保制度的稳定性与发展性仍需 具体确定了与其他各项养老保险制度一一对应 考量。由于宁波市城乡居保制度出台只有２年 的制度衔接办法，但在实际操作中衔接方面出现 多时间，其稳定性和发展性仍需进一步观察。虽 了种种问题，这也是不可避免的，是由城乡居保 然城乡居保合并了城镇居保、新农保、老农保，但 制度的复杂性所决定的。 表３ 宁波市城乡居民社会养老保险制度评估 制度评估标准 成效 价值取向 应保尽保、普惠制 公平性 覆盖面、参保率 制度覆盖面广、实际参保率一般 公平感 制度设计体现公平，但参保对象公平感一般 规范性 比较规范，但未上升到法律层面 有效性 需求满足程度 保障水平低，不能满足基本养老需求 利用资源效率 参保人绝大多数选择最低缴费档次；基层社保机构人员不足，管理硬、软件建设 不够健全 资金可持续性 能保证基金支付，但基金支出压力日益加大 可持续性 制度稳定性 不能确定，很可能是一项过渡 可衔接性 制度设计高度考虑与其他养老保障制度衔接性，实际操作中不可避免出现衔接 上的问题 （三）结论。 ［２］关信平：《社会概论》，高等教育出版社 城乡居保制度体现了社会养老保险制度的城 ２００４年版。 乡一体化趋势，实现了社会养老保险的制度全覆 ［３］陈雷等：《农村社会养老保险实施公平性 盖，增强了养老保障的公平性。但是，制度的有效 有效性及可持续性评估》，载于《辽宁师范大学学报（社 性仍然不足，养老保障水平低，制度的可持续性依 会科学版）））２０１１年第１１期。 然不明朗，其体现的城乡一体化水平还很低，是最 ［４］周响响：《浙江省城乡居民社会养老保险制度激 励机制研究》，载于《经济视角（下）））２Ｏｌ１年第８期。 低层次的社会养老保险。可以说，城乡一体化的社 ［５］储倩等：《社会养老保险从“城乡全覆盖”到“城乡 会养老保险制度改革与发展，仍然任重而道远。■ 一体化”》，载于《浙江党校学报））２０１１年第１期。 参考文献 ［６］边婷婷：《城乡居民社会养老保险推广工作初 探》，载于《嘉兴学院学报））２０１０年第９期。 ［１］郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国 ［７］宁波市：《宁波市城乡居民社会养老保 人民大学出版社２００２年版。 险实施办法》（甬政发［２００９］９１号）。 ●
