论行政处罚的认定

论行政处罚的认定

作者：刘竹 方剑

来源：《法制博览》2013年第03期

【摘要】行政处罚是行政管理的重要手段之一，而在我国现行法律法规中没有界定行政处罚的标准使得实践中许多名为其他具体行政行为，实质是行政处罚的情形存在。笔者认为认定行政处罚应从该具体行政的实质出发，不能仅凭其名加以判断。本文结合具体案例来分析行政处罚的街道，并阐述具体认定标准，并对我国认定行政处罚的相关规定中所存在的问题提出了完善构想。

【关键词】行政处罚；认定；标准 一、行政处罚概述

在我国台湾，“行政处罚”也被称作“行政罚”，且有广义与狭义之分。广义的“行政罚”包括了行政刑罚、行政程序罚、惩诫罚及执行罚（行政强制执行）。狭义上的“行政罚”则以秩序罚为主要内容，故又称为行政秩序罚，是指行政机关为维持行政秩序，对违反行政义务者，予以刑罚以外的处罚。

我国现行《行政处罚法》中也没有对行政处罚进行定义。综合各种教材中对行政处罚的定义可概括为：行政处罚是指依法具有行政处罚权的行政机关，对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织予以制裁的一种具体行政行为。由此可见我国行政处罚的四个基本特点：

第一，行政处罚的实施主体是依法具有处罚权的行政机关。

第二，行政处罚的对象是违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织。 第三，行政处罚是一种具体行政行为 第四，行政处罚具有制裁性。

但实践中，仅以上述四个基本特点并不能完全划清行政处罚与其他具体行政行为之间的界限，不能将其作为认定行政处罚的唯一标准。

二、从“高校开除学籍、勒令退学的处分”看行政处罚认定的标准及意义 （一）案例

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2002年底，重庆某高校两名大学生因同居怀孕被学校勒令退学，两学生不服向人民法提起诉讼，最终两审法院均以“学校处分不是行政处罚，不属法院受理范围”为由驳回起诉。以上案例中，法院的判决都将“开除学籍、勒令退学”表述为“处分”，而学校开除学生学籍的行为实质是什么呢？

首先，行政处分是国家机关、企事业单位依照法律和有关规章，给所属的有轻微违法或违纪行为人员的一种制裁，属于内部行政行为，由行政主体基于行政隶属关系依法作出，但不涉及其外部权利即法律规定的公民基本权利。“开除学籍，勒令退学”是对学生受教育权的一种限制，而受教育权是宪法赋予每个公民享有的基本权利之一，具有“外部性”。由此可见该种行为不属于行政处分。

其次，行政处罚是一种国家行政管理行为，通过限制或剥夺违法者的基本权利对违法者进行惩罚。“开除学籍，勒令退学”虽名为处分，却为对学生受教育权的限制，实质为处罚。但当前，被学校开除学籍的学生并不能依照行政处罚的相关规定维护自己的权益，在面对学校此种“处分”时，得不到司法救济。 （二）行政处罚的认定标准

笔者认为，行政处罚的认定与行政处罚是否合法和成立是两个问题。因此，行政处罚的条件、依据、权限和程序是否合法关系到行政处罚是否合法，与是否为行政处罚无关，认定行政处罚时，应该把握行政处罚的本质，具体可根据以下标准加以判断：

1.该具体行政行为是由行政机关积极做出。消极的不作为不可能是行政处罚，这也是行政处罚与行政许可的区别。

2.该具体行政行为具有制裁性或惩罚性。通常这种制裁又以限制剥夺行政相对人权益或科以一定义务的形式呈现。

3.该制裁的内容是对相对人已经获得的利益的限制剥夺。《行政处罚法》第八条列举了六种行政处罚的种类，这些具体的种类在学理上又可划分为四大类：人生罚，财产罚，行为罚，申诫罚。

4.该制裁具有外部性。行政处罚往往针对的是公民、法人或者其他组织的外部权利，如宪法赋予公民的基本权利。

综上所述，在实践中，认定一个行为是否是行政处罚时，应从行为本质出发，若全部满足上述标准，则为行政处罚，被处罚人可以根据行政处罚相关规定进行救济以维护自己的权益。 三、完善我国行政处罚认定相关规定的建议

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（一）我国行政处罚认定相关规定存在的问题

目前，造成行政处罚的认定存在大量问题的主要原因在于我国相关法律法规的不完善。 首先，我国行政处罚法中并没有明确的界定什么是行政处罚，也缺乏认定标准的相关规定，使实践操作缺少明确的法律依据。

其次，对行政处罚的种类的分类不利于实践操作。目前，我国仅在《行政处罚法》中将行政处罚分为七种：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。 最后，行政处罚的设定权缺乏限制，行政处罚设定杂乱。 （二）完善我国关于行政处罚认定相关规定的建议 1.以法律形式予以界定

在法律中明确界定行政处罚是准确认定行政处罚及正确贯彻实施《行政处罚法》所必须的。结合行政处罚的原则及行政处罚的目的、价值，笔者认为，我国行政处罚是指依法具有行政处罚权的行政机关，对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或者其他组织予以制裁的一种具体行政行为。

2.完善关于行政处罚种类的规定

笔者认为在相关法律中可从行政处罚所涉及的权利角度将行政处罚的种类可分为：精神罚、财产罚、行为罚及人身罚四大类以取代现行法中的列举分类，以此将各种具体的处罚形式包含其中。

3.在实践工作中，认定行政处罚应从其本质出发，不应只凭其名称对其定性。具体而言，应该以政处罚所具有的所有特性为标准，即该行为是否具有积极性，制裁性，外部性，终局性，且行为内容为对相对人已经获得的利益的限制剥夺。 参考文献：

[1]陈磊.行政自由裁量权的法律监督[J].法制与经济（下旬），2010，（06）. [2]王晓璐.共犯理论能否在行政处罚中适用[J].法制与社会，2011，（04）. [3]王鑫.论行政行为无效的标准[J].法制与社会，2009，（31）.